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优化乡村空间格局 建设美丽宜居乡村

发布时间:2018-07-05 16:14文章来源:中国土地学会 打印

  优化乡村空间格局 建设美丽宜居乡村 

  ——乡村振兴与乡村规划专家座谈会观点摘录 

  第28个全国土地日到来之际,中国土地学会、中国土地勘测规划院和自然资源部土地利用重点实验室联合在京举办“乡村振兴与乡村规划”专家座谈会,围绕新时代如何有序推进乡村规划编制、加强规划实施管理、优化乡村空间格局、建设美丽宜居乡村,邀请各方专家进行广泛深入交流。会上,中国土地学会土地规划分会主任委员孙雪东发布了第一届全国乡村规划优秀案例。 

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  自然资源部原规划司司长庄少勤 

  要准确把握乡村规划定位。一方面,要明确乡村与土地的关系,乡村振兴需要通过乡村规划加强空间优化和资源保障。另一方面,要区别看待乡村规划与城市规划,乡村有其独特的价值所在,是我们中华传统文明和乡土情结的发源地,应回归初心,通过乡村规划着力挖掘乡村独特价值,促进乡村振兴。 

  乡村规划要重点关注四大问题:一是要避免乡村规划城市化。乡村规划应“因天才,就地利”,切忌生搬硬套、一刀切。现在城市规划更多是因为工业化的推动,而乡村规划一部分是来源于乡村土地整治,两者可以融合,但不能用城市化的方式再把乡村格式化一遍。二是要避免乡村规划工业化。要避免再出现“村村点火、户户冒烟”工业化问题,促进农村加快形成绿色发展方式和生活方式。三是要避免乡村规划资本化。乡村规划要正确处理人地钱的关系,要用好资本,而不应被资本绑架。四是乡村规划要避免背负太多负担。空间规划要有所为有所不为,重点聚焦慢变量的要素,不要把所有快变量放到慢变量里。此外,在表现形式上要简明实用。 

  关于乡村规划下一步推进思路,要把握好新形势和新要求,抓好5个方面:一是要重视农村发展主体,要以人为本,不能替民做主,自说自话,乡村规划一定要基于农村集体土地所有新特点,坚持用户导向。二是要把握好新的发展方式。乡村规划要重点加强新时代(后工业时期)乡村生态文明建设背景下的乡村发展方式研究,创造一个大家向往的乡村生活生产方式。三是要把握好发展阶段。当前,我国经济社会由高速发展转向高质量发展,乡村规划要加强创新,按照乡村振兴五大目标要求,进一步提升服务质量。四是要把握好发展空间格局。要充分把握城乡融合对空间格局的影响,主动走城乡融合发展之路。五是要加大“多规合一”背景下乡村规划编制探索。乡村规划要体现管用、好用、适用,着力解决空间规划质量和效益问题,努力降低规划编制和运行成本。 

  乡村规划推动乡村振兴的政策应聚焦三方面工作:一是将乡村规划纳入合法的管理体系;二是为乡村规划提供必要的政策支持;三是加强技术支撑。 

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  中国土地勘测规划院研究员贾克敬 

  乡村规划的编制要坚持目标导向、问题导向、用户导向、实施导向。目标导向是指要实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标;问题导向是指要紧密结合农村资源利用粗放、空间布局结构失衡、公共服务设施缺乏等问题;用户导向是指尊重村民意愿、维护群众权益、简明要求易操作;实施导向是指借鉴地方经验,有序推进规划的编制、实施与管理。 

  第一,乡村规划的主要目标要与乡村振兴战略推进时序相匹配。到2022年,有条件的地区要做到村村有规划;到2035年,实现更大范围乡村的生产、生活、生态空间得到优化配置,推动乡村振兴取得决定性进展。 

  第二,乡村规划的主要任务。一是要结合上位规划要求与地域特色,优化乡村空间发展布局。二是严格自然资源和生态环境保护,落实生态保护红线、永久基本农田红线,划定村庄建设边界。三是推进基本公共服务和基础设施建设均等化。四是引导乡村产业发展,统筹推进一、二、三产融合发展。五是加强历史文化遗迹和景观风貌保护,延续村落历史文脉。六是大力推进山水林田湖草综合修复。 

  第三,乡村规划的实施管理方面。一是明确责任主体。建立工作责任制,由省级自然资源主管部门牵头推进,市县自然资源主管部门做好规划管理和实施监督,乡级人民政府组织规划编制,村民委员会及村民全程参与。二是规范规划审批。规划成果经村民会议或村民代表会议审议通过后,由乡级人民政府报上级人民政府批准实施。三是严格规划实施。规划一经审批,不得随意突破或修改。 

  第四,乡村规划的工作推进方面。一是深化政策和技术研究,对地方反映突出的规划政策问题以及乡村规划编制技术进行研究。二是对部分正在开展与部分已经实施村庄规划的地区开展跟踪调研,总结成效、研究问题和政策需求。三是强化示范宣传,定期组织开展乡村规划优秀案例评选,树立一批示范性规划。 

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  中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英 

  第一,村规划的大量铺开要警惕潜在的问题。一是目前农村规划大规模开展,要警惕城市规划中的问题在农村领域积重难返,主张大量的规划可以用稳定的法规来替代。二是乡村旅游业会在一定程度上损害农业的发展,尤其是在政府补贴支持乡村旅游业的情况下。发展乡村旅游业导致土地利用预期不稳定,尤其村庄周围的土地用来发展乡村旅游,农民将以高于农业纯收入的租金流转,而微小的价格波动将会导致承租者损失严重。三是由于危房改造、乡村道路的修建、公共服务设施等逐渐完善,越来越多的农民不想进城,这也是当前存在的问题。 

  第二,做村规划需要大量的调查研究。调查不深入会导致得到错误的信息,比如有人调查得出农民大多不愿意搞传统农业,村庄里大多是老人和妇女在种地,其实靠的是中青年的专业化服务。 

  第三,主张建立农业保护区,聚集适合现代农业发展需求和农民自身需求,制定有限目标的规划安排。 

  第四,不是每个村都必须要做村规划。小型专业农户居民点和大型居民点可以做村规划来引导发展,其余乡村由市场来决定其发展。建议中国要关注小型专业农户居民点,重点发展8000~9000人口规模的居民点,比较稳定。大型居民点能否留得住农民的因素有两个,第一个是收入水平,第二个是小学教育问题。 

  第五,均衡的城市格局有利于农村的发展。例如我国东北农业资源丰富,而农业发展水平最高的地区是长三角、珠三角地区,说明了城市的均衡布局有利于农业的发展。 

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  中国人民大学教授严金明 

  基于现在的发展理念和技术水平,乡村规划已经到了从蓝图规划向绿图规划转变的时期。 

  当前我国城乡间发展不平衡,与西方发达国家的差距主要体现在乡村。1949年以来,在社会发展的不同阶段,乡村发展的侧重点也有所差异。现在国家提出的乡村振兴战略,实际上是新中国成立以来在乡村治理的基础上,对包括城乡关系、乡村政策、宏观经济政策在内多个系统进行总结提升的产物。 

  乡村振兴不是要求所有村都千篇一律,需要因地制宜,根据村庄特色采取不同的发展模式。发展同时要注重与绿色相结合,从效率、和谐、持续等方面出发,解决目前存在的粗放无序的问题。跳出土地谈土地,回到公平和效率的角度,才能有效缓解城乡之间、区域之间发展不平衡、不充分的问题。 

  在以前做的规划中对如何把绿色理念与村庄发展契合起来缺乏考虑,今后的规划应多从系统化的角度思考,把绿色与现代化的目标相结合,把绿色与农业、农村、农民、农地“四农”问题相结合,把绿色与国土综合整治相结合。 

  乡村振兴战略的逻辑起点是乡村地位的强化、要素的集聚和制度的完善,内涵包括“一个主体”“一条底线”“一大体系”“一种特色”,村级绿色土地利用规划应以绿色优先为核心要求,秉持“绿色+”系统化利用理念,统筹数量、空间和时序维度的绿色人地关系系统,遵循“绿色+”现代化发展目标,助力第二个百年奋斗目标实现,聚焦“绿色+”三农问题的规划内涵,以农民为根本、以农村为基石、以农业为源泉,以“绿色+”国土综合整治为规划实施手段,推进田水路林村镇生产生活空间和山水林田湖草生态空间综合整治。 

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  中国农业科学院研究员李全新 

  乡村振兴科技支撑行动总体思路,是要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求,深化农业科技体制改革和机制创新。以农业供给侧结构性改革为主线,以乡村振兴统领农业科技创新,以科技创新引领支撑农业农村质量发展、绿色发展和融合发展,依托科技创新工程和国家农业科技创新联盟,采取“整合资源、强化协同、示范引导、跟进考核”的工作机制,加强科技创新、成果转化、典型示范和能力建设,加快形成一批引领和支撑乡村振兴的宏观战略、关键技术和典型模式,促进一流院所、一流学科建设,促进科技创新能力整体跃升,为实现农业农村现代化和乡村振兴提供理论指导、前沿引领、技术支撑、政策供给和典型样板。 

  中国农科院计划通过实施乡村振兴科技支撑行动,到2020年,创设一批政策制度和技术标准,构建一批因地制宜的综合技术模式,实施若干个县的推进试点,建立30个乡村振兴科技示范县(乡)。 

  乡村振兴科技示范县规划步骤方面:第一,编制县域级乡村振兴总体规划,谋划整个县的科技支撑行动;第二,编制专项产业发展规划,梳理各个产业的现状、发展方向、发展目标、需要科技支撑的重点和难点等;第三,围绕粮食、蔬菜、花卉、果树、畜禽等产业,从新品种试验示范、技术集成、信息化、农产品精深加工、废弃物处理、区域品牌和产品品牌打造等方面,对整个产业链进行梳理,并组织制订实施方案;第四,是制订生态环境规划,主要包括农业环境和农村生活环境的“双环境”规划。在产业规划和生态环境规划的基础上,中国农科院计划选择1个乡村振兴科技支撑行动的示范村(镇),做好示范村详规并落地实施。 

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  中国城市规划设计研究院教授级高级规划师曹璐 

  当前,乡村规划有几大挑战。一是中央关于农村若干新的改革政策到底怎么落地?包括中央每年大量的投资,这种投资到底是均衡性投入还是非均衡的投入,依据到底是什么?二是大量的社会资金开始进入乡村,这些资金到底如何进行引导和规范?三是当前乡村规划确实缺乏系统的理论体系和完善的规划标准等问题。结合多年的工作实践,主要从以下几个研究视角进行探讨。 

  首先,基于城镇化和农业现代化的视角,对于乡村发展前景的预测。根据对山东省新型城镇化规划,从大宏观数据层面来推导山东省农产品未来发展方向、农业竞争压力和农产品消费结构变化等,包括对农村目前在城镇化背景下剩余劳动力和非农就业数量的比较。另外,通过对河北“一镇一品”的乡村工业研究,发现政府一方面强力管控乡村工业的发展。另一方面没有给农民的生计提供足够的保障。因此建议:一是行政改革体制。在基本公共服务供给的层面上一定要延伸到乡镇这个层级,乡镇必须要有统筹能力。二是实现空间资源的整合,激发镇村内部的内生动力。三是加强村庄的自治能力。 

  其次,乡村发展模式和动力机制的研究。在空间聚集模式上,根据对全国层面的数据分析,全国城镇化路径分化越来越严重,片区内非均衡集聚的态势在不断增强。无论东部沿海地区,还是东北、西南地区,影响整个镇村空间集聚的关键性影响因素是截然不同的,每个区域内不同影响因素导致空间格局基本模式的差异也非常显著。 

  最后,乡村规划实施路径的问题研究。国内在这方面有非常多的研究和探讨,最典型是成都对乡村规划师的制度研究,包括乡镇政府和乡村规划师如何进行互动和调整。乡村规划未来实施应该分为两个阶段:一是外力主导阶段,二是,外力辅助和村落内部力量主导相结合阶段。这两个阶段相互匹配配合,才能够实现村落内在的复兴。 

  目前,我们正在尝试探索的是以规划师和社会学者作为团队核心力量,引入建筑师、投融资顾问等系列人才,共同探索乡村规划中核心的问题,主要解决社会资金的引入、农房资产股权化等问题,同步也在安徽开展试点工作。 

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  清华大学教授武廷海 

  乡村规划在乡村振兴战略中具有重要地位,面对当前规划体系调整的背景,需要充分认识乡村规划的定位和属性。 

  一是长期以来我们对城镇化发展和乡村发展都存在理论上的误区,主要在城市关系渗透给乡村和乡村关系渗透给城市的认识方面,简单来说,就是对乡村主导还是城市主导问题还没有定论。中国自古是乡村关系主导,城市仅是政治工具,功能有限,乡村长期起决定性地位,这为我们处理中国乡村发展的问题提供了新的角度。 

  二是国土资源规划和城乡规划等空间规划在改革开放前后有变化,依据乡村主导的理念,有必要借鉴古代的规划理念启发。古代的空间规划是一个技术工具,同时是个政治工具,根本上是治国安邦。改革开放以来,高速城镇化需要生产空间,土地制度变革使农村成为城镇土地的来源,对农村产生了较大冲击,此时城乡土地之间无形中形成了一道墙,很多问题转化为社会问题。城乡规划被固定下来,本质上成为国家控制城市化实践的一种法律手段与技术工具。 

  三是乡村建设与城市建设是一个问题的两个方面,新时代乡村规划要注重城乡共生、社会公平、空间共享。乡村规划不是城市规划的补充,要注重新的城乡关系,改变目前城市主导、农村边缘的情况。乡村应当分为城市地区的乡村和远离城市纯粹的乡村。这两类乡村要整体对待,实现城乡平衡。 

  四是新时代乡村规划设计中还要推行大保护小开发,将开发与保护结合,加强社会治理、经济发展和改善生活的关联,对美好生活、美丽家园进行统筹规划。 

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  江苏省常州市国土资源局测绘管理处处长叶琳 

  江苏省常州市武进区作为全国开展农村土地制度改革的33个试点地区之一,始终坚持问题导向、底线思维和系统探索不动摇,有效推动了三项试点从最初的“统筹谋划、先行先试”到“完善提升、增量扩面”的转变,目前正处于“集成创新、全面推进”的关键阶段。 

  改革过程中,武进区相继在优化全区镇村布局规划、村庄规划、村土地利用规划编制进行了一系列创新探索,总体上形成了相对完整的“333393”村庄规划编制体系,即:三大理念、三大目标、三大导向、三大方法、九大内容和三大保障。同时,武进区将增减挂钩、同一乡镇小挂钩、工矿废弃地复垦、低效用地再开发和高标准农田建设等多种政策工具整合集成,设立农村土地“精细化综合整治工具箱”,因地施策开展“颗粒归仓”。目前,武进区农村土地精细化综合整治已进入全域实施、深入推进新阶段,改革的红利还在不断发酵,突出体现为“数量、质量、生态、人文”“四位一体”的多重红利。 

  武进区多策并举,积极探索乡村振兴道路。推进农村集体低效用地整治和再开发,加快农村地区产业升级;绿化提升改造村庄内部零星、闲置地块,并建立有效、科学、明晰的长效管理制度,持续改善提升农村人居环境;坚持民事民议、民事民办、民事民管,完善乡村“三资”体系;盘活闲置资源开辟绿色通道,建立“两确保、一增强”为核心的土地增值收益分配机制,促进农村富民增收。 

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