设为首页|收藏|联系我们
当前位置:首页 > 学术交流 > 专题研讨
 
专题研讨

台湾地区土地规划与用途管制考察报告

发布时间:2013-07-06 09:22文章来源:中国土地学会 作者: 田志强、卢曦 打印

  为更深入了解台湾地区土地规划和用途管制制度,中国土地学会应台湾地区中国地政研究所的邀请,组成代表团一行18人,于2004年7月29日至8月9日,在台湾地区进行了有关土地规划与用途管制的研讨和实地考察。分别就台湾地区土地使用管理制度及国土计划草案,区域计划与非都市土地使用管制以及区段征收等方面做了研讨,并实地考察了新竹县和台中市高速铁路车站建设的实例。通过12天的研讨和考察,对于台湾的土地规划和用途管制制度有了较系统的了解和更加深刻的认识,达到了预期的目的。现将考察情况报告如下:

  一、台湾地区土地使用管理制度

  (一)台湾地区土地使用管理基本架构

  台湾地区现行土地使用管理的计划体系将台湾地区的土地分为都市土地与非都市土地两大类。都市土地依据《都市计划法》实施都市计划,在都市计划范围内划定住宅区、商业区、工业区、行政区、文教区、保存区、风景区、农业区、保护区、特定专用区等使用分区,以及划设道路、公园、儿童游乐场、体育场所、学校、市场、加油站等公共设施用地,并且分别依据都市土地使用分区管制规则规定各分区或用地容许使用的项目以及使用强度(包括建蔽率、容积率的规定等)。非都市土地则依据《区域计划法》及《非都市土地使用管制规则》,划定为特定农业区、一般农业区、工业区、乡村区、森林区、山坡地保育区、风景区、国家公园区、河川区、其它使用区或特定区等十类使用分区,并且依各类分区的性质编定为18种用地,并针对每类用地规定容许使用的项目以及使用强度(包括建蔽率、容积率的规定等)。

  (二)土地开发管理方式

  台湾地区的土地使用分别依都市土地和非都市土地两类分别管制开发活动。

  1.都市地区

  台湾都市土地约占总面积的12.5%,目前是以土地分区管制为主要管理方式,依使用目的与需要划分为不同使用分区,在规定不同的使用项目、使用强度(密度)、建蔽率、容积率等事项进行管制,并通过建筑管理与工商管理的执行,达到使用管制的目的。

  2.非都市地区

  非都市地区,指实施都市计划土地以外的土地,约占台湾地区土地总面积的87%。非都市地区的土地以分区及用地编定方式为主,并以开发许可审查为辅的管理方式来规范土地使用。非都市土地管理机制主要区分为使用分区管制、使用地编定管制、用地允许使用项目管制等三个层次,以管制非都市土地开发与利用。

  非都市使用编定依据《区域计划法》及其实行细则规定,区域内的非都市土地,应由有关县市政府,按照非都市土地分区使用计划,制定非都市土地使用分区图,并就土地所能供给使用的性质,参酌地方实际需要,划定为10种使用分区及编定为18种使用地,报经上级主管机关核定后实施管制。

  非都市土地使用管制采用使用分区管制与用地编定双重管制方式,对使用项目、使用强度及使用变更进行管制,各种用地除规定使用项目外,对于依法编定为建筑用地者,其使用强度受管制规则第九条及《实施区域计划地区建筑管理办法》的规范,对建蔽率及容积率订有严格的管制规定。

  土地使用编定后,其原有使用或原有建物不符合土地使用分区规定者,依管制规则第八条规定,政府可令其变更使用。此外土地一旦编定应按照编定用途使用不得任意变更。

  地政部门为加强非都市土地申请开发案件的审查,并提供区域计划原拟定机关及区域计划委员会在审议开发案件时有明确可资遵循的审查原则,于1990年先后订定了《非都市土地高尔夫球场开发审议规范》及《非都市土地山坡地住宅社区开发审议规范》。因土地利用日趋复杂,开发类型逐渐多样化,后来参考以上两种规范,以及以往审议开发案件的经验,于1996年修正订定统一《非都市土地开发审议规范》作为审查依据。

  3.山坡地地区

  台湾地区的山坡地开发在1973年以前没有任何法令管制,但在1973年12月台湾地区依《建筑法》第100条规定公布《实施都市计划以外地区建筑物管理办法》及《限制建地扩展执行办法》,并依建筑法第三条第一、三项指定管制地区的山坡地,山坡地的坡度超过30度的地区,得在建筑执照内检附水土保持证明,向主管机关申请建筑。后来更进一步的对管制地区,要求附开发整地计划、水土保持检验合格证明书,向主管单位申请杂项执照,完工后再申请建筑执照。

  台湾地区早期山坡地开发较注重其开发效益,忽略了水土保持及环境影响的重要性,即使在1976年的《山坡地保育利用条例》公布以后,也仅规定坡度30度以上地区应当检具“水土保持计划书”。由于这种松散的规定,使得台湾地区山坡地水土严重破坏,在几次台风暴雨造成的灾难后,更加凸显了山坡地开发中水土保持的重要性。因此在1997年3月新修订的《山坡地开发建筑管理办法》明确规定山坡地的开发,不论是否须经开发许可申请,都必须依《水土保持法》或《环境影响评估法》相关规定,检附有关书图文件或该管主管机关的同意文件。

  在2003 年3月,为了将山坡地开发许可制度纳入各土地使用法规管制,并简化山坡地开发许可制度,将《山坡地开发建筑管理办法》相关法条并入非都市土地使用管制规则,并更名为《山坡地建筑管理办法》, 法规内容则着重山坡地建筑及申请杂项执照及建筑执照等规定。

  二、土地使用变更类型

  依据台湾地区现行的有关法令,目前台湾地区的土地使用变更可归类为三种类型,包括定期通盘检讨视情况所作的变更、因特定原因所作的变更及依土地所有权人自行申请的变更,上述三种变更类型都有相关法令规定。

  (一)定期通盘检讨

  台湾地区《都市计划法》第26条规定,都市计划经发布实施后,不得任意变更,但编制计划的机关每五年至少应该通盘检讨一次,依据发展情况,并参考民众建议作必要的变更。而对于非必要的公共设施用地,应予以撤销并变更其使用。此外,根据《都市计划定期通盘检讨实施办法》第2条规定,都市计划发布实施已届满计划年限或25年的,应予全面通盘检讨,并视情况予以变更。其它类似的法规还有《计划工业区检讨变更审议规范》等。

  (二)特殊变更

  根据《都市计划法》第27条的规定,都市计划经发布实施后如遇有下列情形,当地直辖市、县、(市)政府或乡、镇、县辖市公所,应视实际情况尽快变更。

  1.因战争、地震、水灾、火灾或其它重大事变遭受损坏时;

  2.为避免重大灾害发生时;

  3.为适应国防或经济发展的需要时;

  4.为配合省(市)兴建的重大设施时。

  上述所列的都市计划的变更,上级政府应指定原编制机关在一定期限完成。

  (三)自行申请变更

  自行申请变更类似个案变更,适用于个别土地单独的变更行为,这种类型的变更行为最常出现,变更的种类也多,例如由工业区变更为商业区,住宅区变更为工业区等等,除了通盘检讨的法规外,其它大多属于此类的变更类型。

  非都市土地依法编定后,可以依照非都市土地管制规则的规定,在原使用分区范围内,申请个案变更,但变更须符合变更编定的原则,或先征得省级以上事业主管机关的同意或核准。变更程序采用先审后开发的方式,超过10公顷以上的变更编订使用,须先经区域计划拟订机关同意,再由“内政部”区域计划委员会组成的开发许可审查小组进行复审,得到许可后才能开发,然后变更为允许使用的用地。

  三、开发许可制

  台湾的非都市土地使用变更采用开发许可制。以往传统的土地分区使用管制皆由政府部门负责规划制定,并由政府兴建公共设施,缺乏市场机制的调节。而开发许可制则允许民间开发单位主动提出土地使用变更申请,不再由政府统一包办,使用者根据实际需求申请变更。但其开发行为须先获得政府规划单位的审查同意,且须自行开发土地内的公共设施,才能取得开发许可,而且经核准开发的土地,须依照核定的计划内容施工及管制,例如土地使用强度、公共设施内容、环保配合事项及水土保持施工等。

  台湾地区于1964年制定《都市计划法》,将都市计划分为市镇、乡街、特定区及区域计划等四种,并规定都市计划委员会为都市计划审议机关,此后仍继续沿用土地使用分区管制制度。进入70年代,台湾地区经济起飞,工商业蓬勃发展,而人口也急剧增加,为避免人口及产业的不均衡分布,于1974年颁布《区域计划法》,将土地分为都市土地及非都市土地,分别进行分区管制,而为了使非都市土地使用管制的工作能够落实,于1976年订定《非都市土地使用分区管制规则》,但是基本上此时的土地使用分区管制制度仍极僵硬,偏重于消极面的限制,无法达到促进土地有效运用的功能。

  1983年,“内政部”依据建筑法公布《山坡地开发建筑管理办法》,首先将开发许可的精神引入,规定10公顷以上的山坡地开发建筑应向直辖市、县、(市)主管建筑机关依序申请“开发许可”、杂项执照及建造执照,在1990年修订为10公顷以下的开发也应办理开发许可,“内政部”也在同年颁布《山坡地开发建筑面积十公顷以下核发开发许可应注意事项》。此外,《海埔地开发管理办法》(1993年)、《森林游乐区设置管理办法》(1989年)及《工商综合区开发设置管理办法》(1994年)均采用开发许可制度进行开发审核,实施开发许可制度已成为趋势。

  此后,“内政部”于1990年公布《非都市土地高尔夫球场开发审议规范》及《非都市土地山坡地住宅小区开发审议规范》,其中后者更提出了要求提供公共设施及捐地的规定,开发者负担开发的义务,使初期的开发许可精神内含强制性的规划义务概念。随后,因土地利用日趋复杂,开发形态逐渐多样化,“内政部”参考以上两种规范以及以往审议开发案件的经验,编订统一的《非都市土地开发审议作业规范》(1995年)。

  自1988年7月至2003年3月,台湾地区依开发许可制申请的大面积非都市土地变更案件有510 件,面积43645公顷,而已经同意开发的有345件,面积达29000余公顷。开发许可制的优点在于它能弹性调整开发计划的内容,进而配合土地开发整体管理的作业需要,而且其规划内容,可针对土地的特性,设计创新的开发构想,并允许规划师、开发业者、政府官员与专业人员就开发内容进行讨论。

  事实上,台湾地区自1983年公布《山坡地开发建筑管理办法》以来,已陆续在山坡地开发、坟墓设置、高尔夫球场、工商综合区及游憩区开发等相关法令,注入开发许可制的内涵与精神,使得台湾地区土地使用管制方式,已逐渐由传统土地使用分区管制方式转变为具有开发许可内涵的许可制度。以后通过《环境影响评估法》及《水土保持法》,开发许可制增加了环境保护方面的相关内容,使得开发许可机制逐渐成形,也日渐成熟。新近国土计划法草案也提出开发许可制的实施,这一机制未来如果落实实施,将对任何一种开发形态产生重要影响,尤其对于开发许可建立在开发地区公共设施服务水平上的观念增强。

  四、台湾地区的《国土计划》(草案)

  目前台湾地区普遍认为通过区域计划、都市计划与非都市土地使用管制等规划体系所进行的土地使用管制,面临着许多问题,主要有:海岸与海域没有显示,没有突出海洋的特色;没有土地使用整体规划,缺乏宏观;水、土、林等业务没有整合,缺乏有效管理;重要农业生产环境未能确保完整;城乡地区没有秩序发展,公共设施缺乏配套规划;非都市地区实施开发许可缺乏计划指导;都会区域重大基础建设缺乏协调机制,影响国际竞争力;特定区域发展缓慢及特殊课题,有待加强规划解决;部门计划缺乏国土计划指导,造成无效率的投资。

  由于上述问题长期的存在,且目前国土计划体系缺乏适当法源,无法有效指导台湾地区土地的规划利用,2002年提出了《国土计划法》(草案),另外规定本法公布施行至直辖市、县、(市)国土计划均公告实施后,现行《区域计划法》全部予以废止。但依本法所需拟定全地区国土计划及直辖市、县、(市)国土计划,其拟定至核定公告实施期间初估约需6年,在此之前,依原《区域计划法》土地使用管制的过渡规定。

  (一)《国土计划法》(草案)的主要内容

  根据《国土计划法》(草案)第一条的立法目的:为促进国土资源合理配置,有效保育自然环境,满足经济及社会文化发展的需要,提升生活环境质量并确保国土永续及均衡发展,特制定本法。以生活、生产及生态的三生一体的理念订定。其主要内容如下:

  1.国土计划范围应包括陆域、海岸及海域三大部分。确立国土计划体系为国土计划及都会区域计划、特定区域计划及部门计划,直辖市、县(市)国土计划应整合都市计划及实施都市计划以外地区的土地使用管理。

  2.为塑造良好都会区域发展环境,提高竞争力,应依国土计划的指导,拟定及推动都会区域计划。

  3.为解决跨行政区域或一定地区范围内特殊课题等需要,应依国土计划 的指导,由事业主管机关拟定及推动特定区域计划。

  4.国土计划指导部门计划。为配合国土整体发展,并避免重复投资,一定规模以上的部门计划,应于先期规划阶段与国土计划主管机关协调。

  5.确立国土三大功能分区,合理配置土地资源。

  (1)国土保育地区应以保育与保安为最高指导原则,海域、海岸、森林及山坡地等环境敏感地区应限制开发。涉及国土保安与生态敏感的保育地区,土地应以维持公有为原则。

  (2)国土保育地区范围内的水、土、林业务应予整合,并进行整体规划及统筹管理。

  (3)农业发展地区应考虑农业发展、基本粮食安全,积极保护重要农业生产环境及基础设施,并应避免零星散漫的发展,以确保农业生产环境的完整。

  (4)城乡发展地区应以永续发展、成长管理为原则,创造宁适的生活环境及有效率的生产环境,并提供完整的配套公共设施。

  6.建立公平及效率的国土功能分区转用机制,三大功能分区如有变更,除急迫性的国土保安与生态保育问题,原有权利仍继续保障。

  7.国土的开发及建设应依循开发者付费原则,并建立公平、有效率及民众参与的审议机制。

  8.设立财源稳定的国土规划与研究机构,并建置国土信息系统。

  (二)《国土计划法》(草案)的特色

  《国土计划法》(草案)的条文内容显示未来制度变革过程中,将结合成长管理理念,落实开发许可制,并以国土功能分区的概念,规范国土资源的利用与保育,通过实施都市计划以外地区土地使用变更机制的建立与兼顾权利义务均衡的开发许可费课税,进行国土再造与生活质量的提升。《国土计划法》(草案)有以下几点特色:

  1.实施都市计划以外地区土地使用管制相关法令的整合

  《国土计划法》(草案)第三十六条规定:直辖市、县(市)主管机关应依国土功能分区及土地使用管制事项,分别予以不同程度的使用管制;其属实施都市计划地区及国家公园范围内的土地,仍依都市计划法、国家公园法相关法令实施管制。因此,“内政部”应依国土功能分区及土地使用管制事项,制定实施都市计划以外的土地使用管制规定,并根据国土功能分区、次功能分区管制的需要,分别给与不同程度的使用管制规定。

  2.以国土功能分区调节发展与保育

  《国土计划法》(草案)第二十一条对国土功能分区的定义如下:

  (1)国土保育地区:为保护自然资源、生物多样性、自然景观、文化资产及防治天然灾害、确保地区安全,并限制一定开发利用或建筑行为的地区。

  (2)农业发展地区:为农业发展及维持粮食安全的需要,供农业使用的地区。

  (3)城乡发展地区:为规划供居住、经济、交通、观光、文教、都市发展及其他特定目的等需要作有计划发展的地区。城乡发展地区及农业发展地区实施开发许可制,并依照成长管理的精神,规范国土资源的规划开发的速度、规模、区位及质量。

  3.以成长管理理念落实开发许可制

  台湾地区的都市人口至2001年底止,共计约1740万人,但所规划的都市计划地区面积却可容纳约2482万人,规划人口超过实际人口约740万人,规划设计的都市计划范围偏大,超过了实际人口成长的需求。此外,随着都市计划范围的扩大,公共设施面积的计划供给也相对增加,台湾地区未开发的公共设施保留地达46,423公顷;这些规划不经济所造成的问题,间接促使政府采取土地开发管理制度的变革,反映在法制上的便是《国土计划法》(草案)中,规范开发许可的基本原则、审议流程及相关规定,并以此建立开发许可制。

  申请开发许可的案件,应取得开发地区土地及建筑物所有权人同意证明文件,经审议应符合下列许可条件及原则:

  (1)应遵循所在地的各类国土计划内容;

  (2)对环境保护、自然保育及灾害防治为妥适的规划;

  (3)农业发展地区应整体规划利用,避免零星变更,并避免使用曾经投资建设重大农业改良设施的土地,维护重要农业生产环境的完整;

  (4)考虑下列成长管理原则:a、都市发展趋势的关联影响;b、土地使用相容性;c、交通及公共设施服务水平;d、环境容受力;e、公共建设计划时程;f、水、电、瓦斯、电信等维生系统完备性。

  上述条文反映出成长管理就是质量管理的概念,在现况土地供给过多,影响国土资源永续发展目标的情况下,土地开发区位应在资源使用效率的考虑下,给予有效规范。土地开发的区位与规模也应考虑各种资源供给的合理容受力,以维护良好的环境及生活质量。

  4.以开发许可费均衡开发权利与社会义务

  土地开发与人口成长所衍生的公共设施需求,带给政府极大的财政负担,过去这些多由一般民众所缴纳的税赋来支出,形成不公平的补贴情形。现在相关法令规定以土地开发及使用变更回馈机制,由造成公共设施需求者合理缴纳费用,降低开发对环境与公共设施的影响,同时又能使政府的公共设施计划能顺利进行,不致影响生活品质。《国土计划法》(草案)规定,国土的开发及建设应确保开发者付费原则,建立公平及有效率的审议机制。

  5.以计划指导审议并简化审议

  依据《国土计划法》(草案),国土计划应载明国土永续发展目标及成长管理策略,国土计划需确定发展目标、成长管理原则,而开发申请案需要遵循县、市国土计划,作有秩序的发展。

  过去都市土地与非都市土地引发审议的规定分歧,造成跨都市土地及非都市土地的开发案审议困难。《国土计划法》(草案)将原都市计划及区域计划的规划与开发事务两制合一,将主管机关、审议委员会及审查程序合并简化,以简化过去都市及非都市土地使用管制二元化、审议二元化的缺失,也可利于进行审议工作。

  6.明确定义国土管辖权范围

  国土计划为上位指导性计划,对于土地及海岸利用均有明确指导方向。台湾地区《国土计划法》(草案)的创举之一在于将国土管辖范围定义涵括陆域、海岸及海域等三部分。

  7.重视及赋予地方政府土地管理、规划及审议权责

  地方政府是最接近民众的地方自治组织,也最清楚地方民众的需求,故《国土计划法》特赋予地方政府土地管理、规划等权责,包括:

  (1)依据全地区国土计划的指导及地方发展重点与特色,地方政府拟订直辖市、县、(市)国土计划,整合都市及非都市土地的规划工作及后续推动事宜。

  (2)在国土功能分区划设工作上,直辖市、县、(市)政府在拟订直辖市、县、(市)国土计划时,应依据全地区国土计划国土功能分区的划设构想及国土保育地区的划设,制作国土功能分区范围图,参照自然地形及地籍界线作必要的调整,并套迭既有土地使用分区图,并同直辖市、县、(市)国土计划报请主管机关核定。

  (3)在《国土计划法》(草案)第三十一条的规定,开发许可应由该直辖市、县、(市)国土计划委员会审议,一定面积以上及跨县、市案件,才由中央国土计划委员会审议。因此,将开发许可的审议权下放至县市政府,而中央审议较大规模或跨县、市的申请案件,改变现行需经中央主管机关审议的开发许可,以有效管理国土资源的利用。

  (4)在土地使用管制部分,直辖市、县(市)国土计划公告实施后,其主管机关应依照国土功能分区及土地使用管制事项,分别给予不同程度的使用管制,以实际落实土地使用管制及执行工作。

  8.设置国土资讯系统及国土规划研究机构

  国土计划、都市区域计划等的制定,需要长期规划研究,所需经费庞大,地方政府财力和人材有限,《国土计划法》(草案)四十七条针对设置国土研究机构,整合性质相近的研究试验机关,其经费来源有国土永久开发基金投入。

  9.加强政府土地违规使用执法的动力

  目前政府处罚过轻,违反者得到的利益大于所受的处罚。因此,《国土计划法》(草案)对土地违规使用加重罚则,并在罚金中提取一定比例的金额,用于民众检举奖励使用。

  五、区段征收

  区段征收是城市的一种开发模式,它是将城市划定范围内的公私土地全部予以征收,在重新加以规划整理后,可供建筑的部分,或由原土地所有权人领回或优先购买,或由政府直接使用,或出售或租赁出去,使之改进该地区的土地利用水平,适合事业发展。台湾地区区段征收主要的法律依据是《土地法》和《土地征收条例》,此外在《都市更新条例》、《都市计划法》等法规中也有相关规定。

  此项制度首创于法国,最初的目的是着重于改善“公共卫生”,对于一个区域房屋建筑不合卫生的,即将该区域的土地全部征收,加以重新规划整理。后来各国或因财政利益、或因社会发展政策等目的,也采取区段征收。区段征收将城市一定区域内的土地全部有偿强制取得,予以再开发建设。区段征收范围内的原土地所有权人对其应领的补偿地价,可以自行选择是领取现金补偿,还是申请领回抵地价或申请优先买回土地,使原土地所有权人能够共享区段征收后的土地开发利益。台湾地区的许多重大经济建设计划,如兴建中低收入住宅等,多采用区段征收方式取得所需土地。通过区段征收,达到了增进地方繁荣发展,提高土地利用水平,取得公共设施用地,节省用地征购补偿地价及建设经费,保障地价合理上涨等目的。

  六、关于台湾地区土地规划与用途管制的几点体会

  (一)规划的立法

  台湾土地使用方面的立法较为完备。首先,其《土地法》第三篇对土地的使用作了详尽规定,全编共分“通则”、“使用限制”、“房屋及基地租用”、“耕地租用”、“荒地使用”、“土地重划”六章,计63个条文。其《土地法施行法》第三编对土地使用亦设有具体规定,计16个条文,其立法目的在于规划管制土地使用,并保障土地与房屋使用人的权益,以期地尽其利,民广其生。此外,与其相关的土地法律、法规也较为齐全,共有《区域计划法》、《都市计划法》、《平均地权条例》等多达二十几部,可谓条款周全,制度划一,人民既有所遵循,执行机关亦可依法管制。同时其法律也随着社会经济的发展需求进行不断的更新。

  而大陆《土地管理法》第三章虽对土地的利用和保护作了专门规定,包括对土地的调查统计、土地利用总体规划、土地的开发与复垦、土地的合理利用、土地的保护等。但条文比较简单,只有7个条文。《土地管理法实施条例》虽也有8个条文,但规定粗略。此外,大陆虽然也有一些相关的法律、法规对土地的利用和保护做出规定,但总的来讲,体系欠完备,无法适应当前经济形势发展对土地利用的需要。

  在土地规划方面,台湾地区的土地立法不管是针于宏观层次的国土计划法,区域土地使用方面的区域计划和都市计划,还是详细具体的土地使用管制都列有详尽规定,有相关的法律、法规依据作为支持;而大陆地区目前只在《土地管理法》部分章节中对于土地利用规划有所规定,在土地利用规划方面还没有专门的法律法规。相比之下,因为有详细的法律条文,台湾地区在规划的实施过程中就可以严格遵照法律、法规规定执行规划;而大陆方面在法律依据方面就显得不足。

  因此,应该尽快加强土地规划方面的立法工作,制定土地利用规划法或规划条例,同时完善相关土地利用规划规程,并且不断更新补充,以满足土地利用规划的法律需求,使土地方面的法律法规更加完备,也能有效实行依法行政。

  (二)规划的宏观指导性

  虽然台湾地区各地方规划做得很细致,但是由于没有上层的规划进行宏观控制,没有对于整个台湾地区的土地利用做出宏观布局和全局安排,未能提供一个长期发展的构想,缺乏整个台湾地区的宏观指导,不利于台湾地区土地的永续利用。因此,台湾地区目前正在制定更加宏观统一的《国土计划法》(草案),来指导部门规划,整合水、土、林等业务,提高投资效率;加强非都市区域的开发许可指导和都市区域的建设协调机制,维护城乡地区的有秩序发展。通过制定宏观的土地使用整体规划,对全台区域内的人口、土地、产业、基础设施、自然资源等在空间上进行全面配置。

  目前大陆地区的土地利用总体规划,共分为五级,从国家级到乡镇级,逐级协调控制,从纵向上来说是比较系统和成体系的,规划从上到下显示了较好的宏观控制性,但是由下到上的协调沟通性却不够通畅。同时由于土地利用是一项综合的人类活动,涉及到方方面面的许多不同部门,目前的土地利用总体规划体系还不能纳入其他部门的内容,在与其他部门规划的衔接上有一定程度的问题,如与城市规划和农业、林业规划的协调等。因此,土地利用总体规划在宏观指导性方面显得有些不足。

  因此,从目前来看,参照台湾地区的经验,我们应该加强土地利用总体规划中国家级和省级规划的宏观控制性,改变土地总体利用规划涵盖的内容还不够宏观、综合、广泛的缺点。应该把涉及到整个国土的内容都纳入总体规划中研究,为更加合理的土地利用提供理论依据和宏观指导,体现上层规划为上位的指导性规划的特点。

  (三)规划的灵活性

  台湾地区的非都市计划先进行使用分区然后再进行用途编定,从1976年开始陆续完成,花费大量的时间和财力编定了每一块土地的用途。但是由于在实际的土地使用过程中变化是不可避免的,用途编定对于土地用途的限定很多,不利于实际的土地使用。因此,台湾地区逐步引进“开发许可制”,不再由政府统一包办,而是允许民间开发单位主动提出土地使用申请变更,在土地使用管制中增加市场机制的调节,以弥补其用途编定灵活性不足的缺点。

  因为目前我们正处于经济快速发展的时期,土地利用存在很多的不确定影响因素,如果将每块土地的用途均规划设计好,就会走台湾地区的老路,规划就会缺乏弹性,任何与原规划设计不同的土地利用变化都会导致规划的修改或者违反规划。而我们现在采用的用途分区与规划指标相结合的方法比较符合实际,理论上来说,分区有利于合理利用土地,只要在规划设计中加强分区的作用,设计好分区并落实好土地用途分区的管制规则,与规划指标相结合,在实施过程中严格依照各分区的管制规则进行审查,既能体现规划的灵活性,同时也维护了规划的严肃性,为社会经济的快速发展提供用地保障。

  但是在实际应用中,由于没有详细的分区规则进行指导,加上地方政府过于看重规划用地指标,致使用途分区在目前规划中的体现非常不够,在规划中没有发挥应有作用,使规划在规划期限内不能随社会经济条件的变化进行适度动态的调整,造成规划缺乏一定的灵活性。

  因此,今后的土地利用规划应该突出并加强用途分区在规划中的作用,强调宏观的布局和结构;同时引入开发许可制,鼓励土地利用的市场性行为。政府部门只须控制好用途分区,按照规划分区的详细管制规则审批土地开发申请。这样使规划由静态向动态转变,从而体现规划的灵活性和严肃性,达到土地的合理、有效利用,实现规划的目的。

相关文档
 
通知公告
网站导航
国土资源部中国科学技术协会国土资源科学技术奖励系统中国土地勘测规划网中国城市地价动态监测中国国土资源法律网中国土地市场网
中国土地网中国城市规划学会中国土地一级开发网中国土地利用规划网中国土地估价师协会中国地产投资网中国土地挂牌网

主办:中国土地学会 技术支撑和协办:国土资源部信息中心

Copyright:emoji:1999-2013 All Rights Reserved 版权所有,未经授权,禁止转载

备案序号:京ICP备05047686号  建议使用IE9.0以上浏览器或兼容浏览器,分辨率1024*768