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中国土地学会土地规划分会2002年学术年会综述

发布时间:2013-07-02 11:15文章来源:中国土地学会 作者: 郑伟元 打印

  2002年12月21~23日,中国土地学会土地规划分会与《中国土地科学》编辑部在广东南海市举行2002年土地规划学术年会,来自全国国土资源系统及高等院校、科研院所从事土地利用规划的专家学者70多人参加了本次年会,中国土地学会王先进名誉理事长、邹玉川理事长出席会议并作重要讲话。年会共收到论文30多篇,与会专家、学者围绕当前土地利用规划面临的形势、存在的问题及下一步所要采取的对策思路,见仁见智,展开热烈的讨论,现综述如下:

  1、对土地利用总体规划的总体评价

  与会者对如何客观评价土地利用总体规划问题进行热烈讨论。尽管有一些不同意见和争论,但总的认为,通过两轮规划的编制和实施,摸索前进,我国的土地利用总体规划有了很大进步。特别是第二轮规划,法律地位和社会地位有了很大提高。全社会按规划用地、管地的意识明显增强,有效地保护了耕地。一些地方通过规划实施推进土地整理和村庄改造,提高土地质量,促进土地集约利用,改善生态环境等方面,取得了较为显著的成效。土地利用规划学科建设也取得了长足的进步。

  大家本着对事业负责的精神,不回避问题,对当前土地利用总体规划存在的问题进行了认真剖析。认为,从大环境来讲,目前我国正处于经济社会快速发展和经济体制转型时期,土地市场机制还不完善,法制还不健全,土地管理体制、土地产权等制度还需要进一步完善,这些都对土地利用总体规划的实施产生不利的影响。目前正在实施的这轮规划是在90年代经济快速发展、耕地大量减少,中央采取土地管理宏观调控措施控制建设用地和严格保护耕地的背景下编制的。规划实施后,出现了许多新情况,如中央采取了拉大内需积极的财政政策,加大了基础设施建设的力度,制定了西部大开发战略,实施了生态退耕工程,加快了城镇化建设等。党的“十六大”报告提出全面建设小康社会,有条件的地方要率先实现现代化的目标。面对经济社会的快速发展和宏观政策的调整,这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方,而且目前的土地利用总体规划由于编制时间短,确实存在研究论证不充分,特别是对一些战略性问题研究不够,一些地方在指标上或平均分配,或层层截留等问题。此外,有的地方存在基数不实等问题,也严重影响规划的科学性和可操作性,一些领导干部对土地规划的认识上还有偏差,土地规划队伍水平不高,规划的理论方法研究还比较滞后,等等。这些都需要在今后的工作中研究解决。

  

  2、当前形势下土地利用规划的对策思路

  面对当前的形势,与会专家学者就如何搞好规划提出了一些具体思路,国土资源部规划司有关负责人也就下一步规划修编工作谈了一些初步设想。大家认为,为适应新形势的需要,为贯彻落实“十六大”报告全面建设小康社会的目标,对土地利用规划要有新的理念,要与时俱进,要加强规划本身的改革和发展,首先规划人员要积极探索,科学规划,有所作为,规划才有“龙头”地位和作用。

  (1)关于规划的理念

  规划的理念是指对规划的认识和规划编制的指导,有市场的理念和资产的理念,规划是弥补“市场失灵”的有效手段,土地不仅是资源,也是资产,要进行市场分析和土地资产规划研究;要有全球化的理念,要充分考虑全球化对我国经济社会发展的影响及对土地利用的影响;要有弹性的理念,市场经济的灵活性、变化的诸多不确定性要求规划具有一定的弹性;要有动态的理念,规划的时空多维特征决定了其必然是一个连续进行的工作,是一个过程系统,等等。

  (2)关于规划的目标

  土地利用规划应当是保障经济社会可持续发展的多目标综合规划,而不是单一目标的资源利用规划,这一点大家已经形成共识。过去规划中对保护耕地十分重视,应予充分肯定,但不应把土地利用规划仅仅看作是耕地保护规划,否则会束缚土地利用规划的发展,限制土地利用规划作用的发挥,也不符合国际上通行的观念和做法。土地不仅是自然资源,更是社会、经济活动不可或缺的空间和载体,是环境的主体。土地利用规划应当是以可持续发展为目的,以资源和环境保护为重点,以协调人口资源环境与发展为基本内容的综合性空间规划。根据我国的国情,今后相当长一个时期我们还要把保护耕地作为规划的重点和主线,但耕地保护要由原来单一的面积保护,提升为数量、质量和生态的全面管护,提升为保护和提高粮食的综合生产能力。

  (3)关于规划的方法

  有专家认为应取消强制性指标,而采用指导性指标。多数专家认为,前两轮规划采用指标和土地用途分区相结合的方法是比较成功的,应当继续坚持。基于我国的基本国情,所处的经济社会快速发展阶段,以及还处于向市场经济体制转轨这一特殊时期,采取少量的强制性指标是必要的。尤其是建设用地具有不可逆转性,必须采取适度从紧的指标控制,关键要完善指标确定的方法,指标的确定和分解要充分论证,要有上下反馈协商机制。建设用地强制性指标应有一定的浮动幅度,使规划有一定弹性。要进一步完善县级和乡级规划的土地用途分区,并通过制定管制规则,给管理留下一定的调节空间。

  (4)关于规划修编的准备

  与会者普遍认为,开展规划修编工作势在必行。要全面、系统总结以往特别是第二轮土地利用总体规划的经验和教训,对好的经验要继承发扬,对出现的问题和不足要客观分析,不能简单否定。要根据规划实施中出现的新情况、新问题和新形势、新要求,及早开展规划修编的准备工作和前期研究,要开展土地利用的战略研究;加强市场研究和市场经济条件下用地需求预测,搞好土地资源的适宜性评价和环境影响评价;针对一些地方存在基础数据和图件不实的问题,要积极同地籍部门一起研究解决。专家们认为,规划的生命力在于创新,编制规划要与时俱进,不断创新。要积极推进规划的理论创新、制度创新、方法创;,建立健全规划的咨询审议制度、公众参与制度、规划人员与机构资质认证制度等制度;加快科技创新,大力推进新技术、新手段在规划中的应用。

  此外,会议还提出了今后规划中需要进一步研究探讨的一些热点和难点问题,如规划的“两难”和如何实现“双赢”问题,规划的刚性和弹性问题,如何开展规划的公众参与、提高规划的民主性和透明度问题,以及规划的法制建设等。与会者一致认为此次年会开得很成功,交流了思想,探讨了问题,提出了对策建议,增进了了解和友谊,希望土地规划分会今后能更好地联系和团结规划专家学者和规划管理工作者,发挥桥梁和纽带作用,抓住机遇,开拓创新,共同推进土地规划事业的发展。

  (郑伟元执笔)

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