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邹玉川:在探索与决策之间

发布时间:2018-12-11 14:23文章来源:规划分会 打印

    

  邹玉川,原国家土地管理局局长,中国人民政治协商会议第九、十届全国委员会委员,中国土地学会第四、五届理事长。北大、南大、南农大土管学院兼职教授。 
   
[导读]日前,原国家土地管理局局长,中国土地学会第四、五届理事长接受《中国自然资源报》专访,回顾改革开放40年来土地管理历程,总结土地使用制度改革经验,展望未来发展方向,充分体现了老一辈土地管理人对土地管理事业的热爱,启发我们新时代土地管理人的新思考。现予以转发,以飨读者。
  
  邹玉川局长认为, “看问题要看整体、看全局、看长远,不能因为一时一域的问题,就放弃对长远目标的追求。”“制定政策要以基层的调研为根据,必须要有一线翔实的数据作支撑。”
  谈到改革开放40年土地资源管理工作的历程,邹玉川局长总是有说不完的感悟。几十年来,他投身于土地管理的第一线,参与见证了土地管理事业从起步到改革发展的进程,用脑力、心力和脚力来思考转型期中国土地利用和管理的问题,推动中国土地管理领域的变革。
  “无论是体制、机制、制度的构建与创新,还是各项改革的深化与完善,在探索与决策之间,既有成功的喜悦,也有挫折和奋进。”邹玉川说,他对今天土地管理事业的成就感到由衷的高兴,对今后的自然资源事业发展充满期待。
  一、土地使用制度改革是我国整个经济体制改革浓墨重彩的一笔
  1987年3月邹玉川从兵器工业部调入国家土地管理局,从此便与土地结下了不解之缘。历史的机遇,让他见证并经历了土地领域发生的巨大变迁。
  1987年11月26日,深圳市政府划出一块面积为8588平方米的土地,进行50年使用年限的有偿出让拍卖。这是新中国第一次将土地权利作为商品。一个月后,广东省人大通过《深圳经济特区土地管理条例》,规定土地使用权可以有偿出让、转让。又过了4个月,《宪法修正草案》通过,把禁止出租土地的规定删去,改为“土地使用权可以按照法律的规定转让”。
  回过头来看当时的变革,邹玉川感慨万千,“土地使用制度改革是我国整个经济体制改革的重要组成部分,也是其中色彩浓重的一笔。它率先突破了土地不是商品的禁区,在维护我国社会主义公有制的前提下,创造性地提出了土地所有权和使用权可以分离的构想。通过土地出让改变了长期以来我国土地无偿、无限期、不流动的计划模式,培育完善了土地市场,实现了土地从单纯的资源属性到资源资产属性并重的转变。”
  如何看待过去30年土地领域发生的变迁?邹玉川说要客观。首先,土地使用制度改革从根本上巩固了社会主义土地公有制,并使国家土地所有权在经济上得到了实现。其次,它建立了用地的自我约束机制,改变了过去不节约用地、浪费土地的现象,促进了节约集约用地,加强了耕地保护。通过土地市场的建立,我国较快实现了土地资源的市场化配置,为社会主义市场经济体制的建立和完善奠定了坚实的基础、提供了宝贵的实践经验。更重要的是,土地使用制度的改革对我国的和平崛起起到了关键性作用。
  改革开放之初,深圳等经济特区出让土地使用权,收取出让金,为城市基础设施建设融资,开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。从此,成百上千的现代城镇如雨后春笋般崛起。
  邹玉川回忆到,当年,曾培炎同志在考察北京二轻系统企业“退二进三”以后,对土地使用制度改革给予了充分肯定,认为土地使用制度改革是促进企业改革的“靠山、后台、原动力”。
  “同时,也要清醒地看到‘土地财政’带来的严重问题,房价降不下来,贫富差距拉大,占用大量资源,以及金融风险。”邹玉川认为,看问题要看整体、看全局、看长远,不能因为一时的问题,就放弃对长远目标的追求。决策要看本质,解决问题非一日之功。我们要看到已经解决了哪些,哪些还没有解决,要跟所处的时代和国家的实际情况相结合。我相信中国人特别是我们系统的同志,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,没有克服不了的因难。比如,深圳“土地财政”已经悄然退出,深圳的实践证明,以税收代替“土地财政”是可行的。
  二、“耕地是可以动态平衡的”
  回顾自己过往的工作,邹玉川认为最重要的一项就是确立和完善了耕地总量平衡制度。耕地总量平衡制度基于我国人多地少的基本国情,是现如今耕地保护制度的核心,也是我国经济管理体制和管理模式的重要基础。
  1993年前后的房地产热,使我国耕地保护面临严峻的形势和巨大的压力。
  回忆起当时的情景,邹玉川说,那可真是吃不好,睡不着。“当年国家组织搞的土地详查到1994年,基本数据已经都出来了。我的印象是当时建设用地数量已经不少了。”
  1994年召开的部分省(区、市)的土地整理座谈会上,苏州市主管领导以及国土资源局的同志提出,经过土地整理,新增耕地5%~10%。“这让我们很震惊。如果苏州这样农地利用比较充分的地区,能够通过整理增加10%的耕地,那么全国通过农地整理增加的耕地面积就会非常可观了。”听了苏州的汇报后,邹玉川还不敢完全相信,他与当时国家土地管理局的同志决定去实地调研。
  “当时在苏州,我和大家一天看13个点,实地看了土丘荒地、废河道等的平整。当地农民把废河泥挖出来,填到公路两边的荒沟地里,一片好地就‘造’出来了。当时调查出来宽度为一米以上的田埂超亿亩,再加上废河道、公路两边的废弃地、矿山的复垦等,这些都是可以通过土地整理变为耕地的。”
  看完现场,邹玉川心里有底了,他想耕地总量能不能动态平衡?以此为基础,通过论证和测算,他提出了全国耕地总量平衡的构思。
  一方面,在全国范围内配置土地资源和加强管理,减少对耕地的乱占滥用;另一方面,通过开发整理补充耕地,实现耕地占补平衡。“这一设想很快得到了中央领导的肯定。我们开始积极通过制度设计,建立省级耕地占补平衡制度,采用经济手段和政策措施,从而确定了我国的耕地保护机制的基础和管理模式。”邹玉川说。
  政策刚提出来,也遭到了很多质疑。邹玉川认为,“动态平衡,不是今天提出来明天就实现,它是一个过程;其次,它的范围不是单纯的以县为单位,而是在一个大区域,才有回旋余地。通过开发、复垦、整理,三方面增加耕地来实现。”
  这一过程让邹玉川体会最深的是,大政策一定要有基础数据作支撑,拍脑袋是不行的。而基层总是有各种求生存、求变化、求发展的创新点,要尽可能到一线去,这是获得真知的好机会。
  三、四个 “不断进步的法宝”
  回眸土地管理事业40年走过的历程,邹玉川总结了四个“得益于”,他说这是土地管理事业不断进步的法宝。
  首先,得益于我国改革开放的大背景和宏观政策导向。没有国家的全面改革开放,就不会有土地使用制度改革的实验和成功;没有全党解放思想,开拓进取,就不会有土地使用制度改革的发展和未来。
  其次,得益于中央坚强的领导和各部门的支持配合。他回忆说,早在国家土地管理局建立之初,邓小平等领导同志就明确提出了发挥土地资产作用,筹集城市建设资金的土地使用制度改革的初步设想,对土地使用制度改革给予了大力支持和具体指导,为推动土地管理事业的改革发展指明了方向。宪法和土地管理法的修改,党中央、国务院两次发文等,没有中央领导下决心是不可能办到的。“党中央、国务院领导同志的支持是我们做好工作的根本保证。现在,在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下,我们更要依靠党中央、国务院的领导,更加努力地做好我们的资源管理和改革工作。”
  再次,得益于地方的首创精神。土地使用制度改革是从深圳开始探索起步的;耕地占补动态平衡,是在考察苏州地区13个点以及对湖北等地的基础上提出来的;旧城改造是1991年在福州市长研讨班,调研“七星井”、“五一”广场周边改造后提出来的。真正的经验多半来自于基层的实践,只有根植于实践探索的改革经验,才会顺利推行并取得成功。
  最后,得益于谋事创业的好班子,并且有一个“能战斗”的队伍。谈到班子,邹玉川多次提到王先进同志。“他是国家土地管理局第一任局长,我给他当了7年副手,深知他为人平和,更是刚正不阿。他把全部精力和心血都用到了事业上。国家土地管理局在非常艰苦的条件下,逐步建立各项制度,首次提出基本农田保护,乱占滥用耕地的整治取得显著成效。特别是提出并探索研究土地使用制度的改革,他是创始者。我接班后,班子的同志继承了先进同志的好思想、好作风,大家协同一致,班子成员之间没有‘疙疙瘩瘩’的事,都是一门心思干事业。”
  谈到未来,邹玉川坚信,城乡统一的建设用地市场早晚有一天会实现。“市场经济没有分农村和城市,市场在资源配置中起决定性作用,并没有抛开农村,也没有抛开农村建设用地。”他认为,改革要稳步推进,现在还有很多条件不成熟,特别是规划没有起到应有的作用,基层管理还存在许多不太守规矩的现象。农村集体经营性建设用地入市试点取得了一定的成效,要实现大范围入市,就要规范好,不能把土地私有化。
  “改革的过程不会一帆风顺,但大趋势是不可阻挡的。”邹玉川说。  
来源:中国自然资源报

 

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