设为首页|收藏|联系我们
当前位置:首页 > 学术交流
 
学术交流

《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访之十一

发布时间:2017-05-16 14:45文章来源:中国土地学会 打印

【编者按】201713日,经李克强总理签批,国务院印发了《全国国土规划纲要(20162030年)》(以下简称《纲要》)。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神,中国土地学会联合中国国土资源报社,开展了“学习解读《全国国土规划纲要(20162030年)》系列专访”活动,对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿,以飨大家。

20175月,中国国土资源经济研究院院长助理,国土资源规划所所长孟旭光研究员接受了专访,就《纲要》的性质、主线和作用阐述了自己的观点。孟旭光研究员长期从事国土规划、资源规划、资源环境承载力等方面的研究,是《全国矿产资源规划(2016-2020年)》和《国土资源“十三五”规划纲要》编制核心组成员、省级矿产资源规划编制系列技术指导文件的主要研究起草者。在《纲要》编制过程中,她作为技术团队核心成员,对部分专题研究、《纲要》文本编制等,付出了艰辛努力。

感谢孟旭光同志接受专访、审核文稿并授权发布!

孟旭光:浅谈全国国土规划纲要的性质、主线和作用

一、请就《纲要》的战略性、综合性和基础性谈谈您的看法?

《纲要》的战略性体现在两个方面。一是谋全局,《纲要》具有很强的包容性,规划范围包括陆地国土和海洋国土,规划对象是国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等各类活动,既包括国土空间,也包括国土资源及其开发利用活动,并将区域一体化、老少边贫等特殊地区加快发展、开放合作等相统筹,推进联动发展,强调国家整体发展水平的提高和百姓的共同富裕。二是谋长远,规划远期目标定位在2030年,突出时空布局的长远性,是我国目前颁布实施的最为长远的空间规划,既立足全面建成小康社会的现实需求,又着眼“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴中国梦所确定的“坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、陆域开发与海域利用相统筹、节约优先与高效利用相统一、市场调节与政府调控相结合”的6项基本原则,特别是“构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的规划目标,是大家共同祈盼的美好愿景,意义深远。

《纲要》的综合性是由国土的性质决定的。国土是由各种自然要素和人文要素组成的物质实体,本身就是一个综合体,是自然的产物,也是过去和现在人类活动的结果,是资源、环境、空间三维的统一体。《纲要》统筹协调国土持续利用与国民经济各项事业发展的关系,涉及经济、社会、环境等各个领域,以及一、二、三产业发展布局,对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排,因此是集国土要素规划和国土空间规划于一体的综合性规划。

《纲要》的基础性是由国土的功能决定的。国土有三个基本功能,一是具有空间承载功能,能将万物,包括生物和非生物承载其上,是国民进行一切生产和生活活动的场所和空间二是具有养育功能,是经济社会发展所需要的能源、生产生活要素等基本物质原料的来源,也是人类和各类生物的生命支持系统。三是国土具有文化功能,地面自然景观及人类文明的积淀,是人类文化和美学的重要载体。这是其他规划所不能替代的和缺少的。国土是发展之基,生命之要,国土开发利用与保护事关国家的繁荣和发展。由此,国土规划是最为基础的规划。

二、您对《纲要》规划主线有怎样的认识?

规划的主线是规划的灵魂。确定主线是编制规划的头等大事,既要审时度势、高瞻远瞩,也要实事求是、理论联系实际。在研究确定本次规划纲要的主线时,编制组对国内外,特别是改革开放以来我国国土规划实践进行了认真总结,并对未来国土规划的需求进行了系统分析,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,将动态思维作为规划的哲学思维,确定本次国土规划的主线是:加快转变国土开发利用方式,全面提高国土开发质量和效率,统筹推进形成国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”总体格局。

“国土集聚开发”是提高国家竞争力的必然途径。自古以来人口向资源环境优良的地区集聚是一种自然现象,或者说人类的本能,由此,人类文明的发源地大多与河流有关。目前,“集聚开发”已经成为世界各国国土空间开发的普遍特征,且在我国国土开发格局的形成中也十分明显,胡焕庸线是我国人口密度对比线,也是人口集聚的规律总结。我国是发展中的大国,无论是“两个一百年”奋斗目标,还是实现中华民族伟大复兴中国梦,发展仍然是第一要务。《纲要》明确提出以培育重要开发轴带和开发集聚区为重点建设竞争力高地。基本思路是在资源环境承载能力较强、集聚开发水平较高或潜力较大的城市化地区,着力推进国土集聚开发,引导人口、产业相对集中布局。具体做法是以现在的国土开发格局为基础,依托大江大河和重要交通干线,打造若干国土开发重要轴带,促进生产要素有序流动和高效集聚,着力打造国土集聚开发主体框架,积极构建多中心网络型开发格局,提升国土开发效率和整体竞争力。

 “国土分类保护”是建设天蓝、地绿、水净的美好家园的必然要求。改革开放以来,我国经历了大规模压缩式的工业化、城镇化建设,快速稳定的经济发展,使我们的国力日渐强盛,人民生活水平大幅提高,但同时,也带来资源供需矛盾突出,生态和环境受到不同程度的破坏等诸多问题,必须加大保护力度。由此,《纲要》明确提出,要坚持在保护中开发、在开发中保护,对资源环境承载能力相对较强的地区实施集中布局、据点开发,充分提升有限开发空间的利用效率,腾出更多空间,实现更大范围、更高水平的国土保护。并针对不同地区国土空间特点,明确保护主题,实行分类分级保护。需要说明的是,《纲要》所强调的保护,既包括管控性保护,也包括激励性保护和建设性保护,最终目标是构建“五类三级”国土全域保护格局,促进国土全域保护,切实维护国家生态安全

“国土综合整治”是修复提升国土功能的必要手段。多年大规模高强度的国土开发,给大地母亲带来不同程度的伤害,局部地区国土生态严重恶化,自然植被破坏、土地退化或污染、大气和水资源污染等问题时有发生,甚至具有多种问题并发的特征。目前,我国十分重视生态修复和环境整治,相关多个部门普遍加强了投入,虽取得了显著的成绩,但也存在缺乏规划统筹,各自为政,重复投入,后期监管养护不到位等问题。在总结吸纳成功经验的基础上,尊重国土生态系统的整体性、系统性和内在规律性,将山水林田湖作为生命共同体,《纲要》提出要构建政府主导、社会协同、公众参与的工作机制,加大投入力度,完善多元化投入机制,实施综合整治重大工程,修复国土功能,提高国土开发利用的效率和质量。具体如何做,请见鞠建华专家访谈。我要说的是,“集聚开发、分类保护、综合整治” 三者相辅相成,缺一不可。

三、您认为《纲要》将发挥怎样的作用?

指导、引导、管控、保障是国土规划的四大作用。

指导和引导是《纲要》的基本功能。国土规划是政府的公共管理行为,《纲要》落实国家战略,明确了未来国土空间开发与保护的要求,体现了国家战略意志和人民意愿,明确了未来15年我国国土空间开发的目标、主要任务和重大举措,是政府依法履行职责的重要依据,对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用,对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。同时,《纲要》也是市场主体的行为导向,对企业、社会公众均具有引导作用。

管控是《纲要》的强化功能。《纲要》管控作用主要通过国土空间用途管制和准入管理来实现。一是划定城镇、农业、生态空间,严格落实用途管制制度,设置“生存线”“生态线”,实施国土空间开发“红线”管控。二是明确禁止和限制的要求,设定并施行国土开发强度、资源开发总量、开发准入等措施,约束和规范不良的国土开发利用活动。需要注意的是,国土空间管控是手段,而不是目的,在《纲要》实施和省级规划编制过程中,一定不要本末倒置,过度强调空间的划分与管控,而忽略我们所设定的规划目标。

保障是《纲要》的特色功能。这是由国土的功能和规划的基础性所决定的,是其他规划所不能替代的。与国土集聚开发、分类保护和综合整治“三位一体”总体格局相适应,《纲要》提出要推动形成基础设施更加完善、资源保障更加有力、防灾减灾更加高效、体制机制更加健全的现代化基础支撑与保障体系。并以开放、动态、全球的视野,对综合交通运输体系、合理建设用地需求、水资源综合配置、能源安全保障体系、重要矿产资源保障能力、防灾减灾能力、自然资源管理制度体系进行系统规划,提出设置“保障线”,确保国家资源安全、持续有效供给。

总之,《纲要》是一部积极的且立意高远的规划。《纲要》正视我国长远发展的需要,将“富有竞争力”作为目标,倡导“国土集聚开发”。《纲要》没有回避国土开发带来的负面影响,以及我国是一个历史悠久的、人口众多、发展中的多民族国家,且地区发展不平衡的现实,倡导“国土分类保护”“国土综合整治”和“国土联动发展”。“集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展”是《纲要》的四大任务,也是理念和导向。构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土,需要大家共同努力!

相关文档
 
通知公告
网站导航
国土资源部中国科学技术协会国土资源科学技术奖励系统中国土地勘测规划网中国城市地价动态监测中国国土资源法律网中国土地市场网
中国土地网中国城市规划学会皇家特许测量师学会国际测量师协会(FIG)中国土地估价师协会中国地产投资网中国土地挂牌网

主办:中国土地学会 技术支撑和协办:国土资源部信息中心

Copyright:emoji:1999-2013 All Rights Reserved 版权所有,未经授权,禁止转载

备案序号:京ICP备05047686号  建议使用IE9.0以上浏览器或兼容浏览器,分辨率1024*768