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《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访之七

发布时间:2017-04-26 10:43文章来源:中国土地学会 打印

编者按:

201713日,经李克强总理签批,国务院印发了《全国国土规划纲要(20162030年)》(以下简称《纲要》)。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神,中国土地学会联合中国国土资源报社,开展了“学习解读《全国国土规划纲要(20162030年)》系列专访”活动,对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿,以飨大家。

2017418日,国土资源部信息中心张丽君研究员/博士接受了书面专访,就《纲要》颁布实施对于我国国土空间集聚开发与格局优化具有的重大意义、《纲要》在谋划“多中心网络型”国土空间开发格局有哪些主要举措、《纲要》如何与国际接轨并体现了哪些最新的空间规划理念等问题阐述了自己的观点。张丽君研究员长期从事土地管理、国土空间规划等领域的研究工作,开展国外空间规划研究并出版了《世界主要国家和地区国土规划的经验与启示》等专著;组织实施了公益性行业科研专项“中国多目标国土空间规划支撑技术研究与应用”,该研究提出了国土空间开发的“四线管控”、“多中心网络空间格局”等成果,有力支撑了《纲要》的编制工作。

感谢张丽君同志接受专访、对文稿进行审核并授权发布!

张丽君:“谋划网络型”国土空间开发格局

一、《纲要》颁布实施对于我国国土空间集聚开发与格局优化具有什么重大意义?

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政新理念新思想新战略,初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架体系。其中,国土空间经济大格局对我国实现民族伟大复兴、实现两个百年目标至关重要。国土空间组织,则是实现国土发展战略目标、落实国土开发和保护战略部署的主要途径。《纲要》以资源环境承载力为基础,推进形成与国土集聚开发和分类保护相适应的创新、协调、绿色、开放和共享的多中心网络型国土开发格局,确定了国家宏观层面的人口空间分布、城镇空间体系、产业空间格局和基础设施框架,对实现未来发展蓝图具有重要意义。

《纲要》按照生态文明新发展理念要求,贯彻落实区域发展总体战略、主体功能区战略和“三大战略”,围绕转变国土开发的方式,提高国土开发的质量和效率,建立国土开发保护制度等目标任务,在国土开发方面做出一些部署。主要体现在三个方面:一是以培育重要开发轴带和开发集聚区为重点,引导人口、产业相对集中布局,目的是促进生产要素有序流动和高效集聚,提升国土开发效率和整体竞争力;二是以发展基础和比较优势为支撑,分类、分区引导重点产业结构调整和布局优化,促进形成区域分工合理、优势互补、联动发展的产业格局,目的是建设现代产业基地;三是以发展海洋经济和推进沿海、沿边开发为依托,推动形成国土全方位开发新格局。

二、《纲要》在谋划“多中心网络型”国土空间开发格局上有哪些主要举措?

具体来讲,主要采取以下重大举措。

一是,全面实施“三大战略”,以集聚开发促均衡发展。深入推进“一带一路”建设,促进国际与国内经济发展互联互通,形成沿海、沿江、沿边区域合作与开放新格局;推动长江经济带发展,发挥长江主轴线的辐射带动作用,向腹地延伸拓展。发挥国土开发集聚区的辐射带动作用,推进开发集聚区及其周边地区的城镇发展、产业布局、资源开发利用、生态环境保护和基础设施建设,推进京津冀、长三角、珠三角、长江中游等重点地区的一体化发展。通过加大重要节点和轴带开发力度,增强集聚开发的辐射带动作用。引导人口、产业和城镇向开发轴带和开发中心集聚,促进以人为核心的新型城镇化,推进公共服务资源在城乡之间、区域之间均衡配置,特别是加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度,逐步缩小区域差距,实现城乡一体发展。

 二是,优化城市集聚区的空间结构,提升国土开发集聚区开发质量和效率。分国家、区域、地区和边境口岸四个层级加快城市集聚区建设,强化“多中心网络”的节点重要支撑作用和辐射作用。首先是以全国主体功能区规划确定的优化开发、重点开发区域为基础,对京津冀、长三角、珠三角等重点优化开发区域,重点是优化人口分布、产业结构、城镇布局,转变国土空间开发利用方式,促进城镇集约紧凑发展,提高国土开发效率,提升这些地区深度参与国际合作与竞争的能力,成为世界竞争力高地;其次是要加强区域中心的建设,加快对长江中游地区、成渝地区、中原地区、北部湾地区、海峡西岸、山东半岛地区、哈大长地区、辽中南地区、冀中南地区、东陇海地区、山西中部城市群地区、江淮地区黔中地区、滇中地区、呼包鄂榆地区、宁夏沿黄地区、关中-天水地区、兰州-西宁地区、天山北坡地区、藏中南地区等地区重点开发区域的建设,加速提高集聚发展水平,加强基础设施建设和环境保护,同时推进这些地区的新型工业化进程,引导人口和产业向资源环境承载力较强的区域集中,打造一批具有一定竞争力、辐射带动力较强的一些重点经济区。特别要加快我国自贸试验区和口岸建设,形成“一带一路”建设的重要节点。加快自贸区建设,打造中国参与全球化经济的重要引擎,为中国经济转型升级营造良好的发展环境。进一步提升对外综合通道功能,加强长吉图开发开放先导区、北部湾经济区、喀什?霍尔果斯经济区等建设,建成泛珠三角区域合作和中国?东盟合作平台,构筑开放型经济新格局。同时,《纲要》提出要以现实基础和比较优势为支撑,建设现代产业基地,提高产业核心竞争力,培育壮大战略性新型产业,加快发展现代服务业,培育一批具有国际竞争力的先进制造业基地。

三是,积极培育重点国土开发轴带,促进加强横向国土开发轴带建设。加快建设综合运输通道,加强国土开发轴带沿线地区的经济联系和分工协作,进而实现要素区域间的自由流动和优化组合。依托主要交通干线和综合交通运输网络,以“两纵三横”开发轴带为主体,加强东西轴带的开发集聚,重点推进丝绸之路经济带建设和长江经济带发展,促进京哈、京广及京九、包昆、沪昆、京兰、珠江—西江经济带等轴带的加快发展,推动“一带一路”大战略的实施和沿海经济带向内陆梯次推进,促进国土集聚开发,引导生产要素向交通干线和连接通道有序自由流动和高效集聚,推动市场深度融合。此外,《纲要》还特别注重发挥沿海轴带连接21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军的作用,使沿海轴带成为促进陆海统筹、全面深化改革和对外开放的重要经济轴带。重点是通过重要轴带建设,加强轴带上各集聚区之间的经济联系和分工协作,促进人口和产业集聚,大幅提升轴带开发的集聚能力,促进内陆地区与沿海地区之间的联系。促进与周边国家战略合作的区域经济圈以及“一带一路”惠及的国家和地区的广泛合作。

三、《纲要》如何与国际接轨体现了哪些最新的空间规划理念?

 《纲要》主要在以下几个方面体现了最新的空间规划理念:

一是,以国土规划为统领,建立健全空间规划体系。

国土规划通过空间布局有效协调经济社会、资源环境以及不同地区之间的全面、协调和可持续发展。它是基础性、战略性和综合性的空间协调规划,对其它规划和计划具有指导作用。国际上凡是开展空间规划并取得显著成效的国家,都在国家层面上很好地解决了规划的协调和统一问题,明确了国土空间规划的性质和功能。国土规划在国家规划中是全国最高层次的规划,为各部门、各地制订中长期发展计划提供依据,而国土规划目标和政策,又通过其它各种具体计划来实现。国外主要发达国家在法律制度的保障下建立了完善的空间规划制度和规划体系,保障了空间规划的由上至下的逐级落实。在此框架下,国土规划要与其他空间规划如城乡规划和区域规划进行明确的分工和定位,做到有机的衔接,从而建立完善的空间规划体系。

二是,融入可持续发展和生态文明建设的观念。

在市场经济和全球化经济竞争环境下,随着可持续发展理念的深入贯彻与落实,国土规划的理念也发生了重大变化:规划追求经济、社会与资源环境的全面协调发展,重视公共服务;区域发展不仅要考虑当前利益,还要考虑长远和外部区域的利益;规划要为未来的发展留有空间;区域的发展要保障资源的可持续利用,必须与资源环境容量相宜;不仅强调开发,更强调开发中的保护,突出开发与保护的协调;国土规划强调保护自然环境和继承发展文化,以及为国民提供优质公共服务等“软件”方面的建设,以确保国民就近获得公共服务和知识的机会均等。如法国国家综合服务合同等就是这些理念的典型代表。国土规划是建设良好的人居环境的技术保障。通过国土规划来落实以人为本的和谐社会观念,自然生态保护、治理与发展的观念,文化生态的保护、发展与复兴的观念。

三是,以城市圈为增长核心的非均衡增长带动均衡发展的理念。

在地区层面上,注重不同地区的特点,发挥地区的优势,以城市圈为增长核心,带动周围农村的发展,提高地区竞争力。支持地区的自立和跨地区合作。鼓励地方发挥智慧和特长策划和实施国家项目,促进中央与地方的协调与联系。这要求国土规划的空间结构布局,应以竞争力优势强的城市圈增长“极点”为中心,构建空间网络。推动以创新活动为特征的新经济时代的增长极。作为区域核心竞争力载体的产业集群,已经成为区域参与全球竞争的重要力量,促成区域发展的新产业区和特色产业群,塑造区域的核心竞争力,成为国土规划的重要内容。例如,欧盟推行欧洲空间一体化的凝聚政策,就将提高地区竞争力作为三大目标之一。

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