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完善土地管理制度

发展权配置给农民集体有利于“迁村腾地”中实现利益分配均衡化

发布时间:2013-07-10 15:05文章来源:中国土地学会 打印

华中科技大学公共管理学院 张继道

  所谓“迁村腾地”,就是对旧村庄内的农户进行整体搬迁并集中居住到规划建新区,拆除旧宅及其附属建(构)筑物,再对旧村庄用地进行综合整治,统一复垦整理为农用地或建设用地。“迁村腾地”还包含的一个内容是,将农户的宅基地与农户自留地、承包经营地分开,即在宅基地使用权和土地承包经营权的政策问题上分开处理。对农户宅基地实行“以旧换新”政策,而对于农户自留地和承包经营地,则按照保持土地的使用权或承包经营权主体不变,存入土地存贷合作社由合作社统一经营管理,农民则按股分红。

  通过分析可知,“迁村腾地”的运作模式可以在不减少原有福利的前提下,实现用地者和村集体福利增加。通常的逻辑认为,村集体福利增加后,将会对农村的生产条件和公共物品投入增加,农民生活质量也将随之提高,从而间接增加了农民的福利。同时,如果村集体将自身福利的一部分转移给农民,那么农民也可直接分享由此带来的福利增量。可见,实施“迁村腾地”能在不减少所有参与主体福利的前提下,实现部分乃至全体利益相关者的经济利益的增加,是一种帕累托改进。

  发展权转移或转让指在一定范围内允许土地所有者转移其所有土地未使用的发展权到其拥有的其他土地上,或是以出售的方式转移给其他的土地所有者;获得发展权的宗地所有者能够以高于原有区划限制的高度和容积率来开发土地;移出发展权的宗地所有者能够继续限制性地使用土地,同时从出售发展权中获得补偿。“迁村腾地”模式中,旧村庄用地复垦整理后,用于工业用途,发生了土地发展权的交易和转移。

  以湖北省彭墩村的土地流转收益情况为例:村土地存贷合作社将土地贷给青龙湖公司建设畜禽加工厂,租金价格为1.50万元/年公顷,运用收益还原法进行测算,得出该租金标准下50年期的工业用地价格为21.91万元/公顷,而按照国土资源部发布的《全国工业用地出让价最低标准》(2007年1月1日起施行),荆门市城区工业用地最低限价是204.00万元/公顷,两者相比,前者是后者的10.75%,也就是说前者大约只占后者的十分之一。可见,土地出租转用过程中产生了巨大的增值收益,这笔增值收益即为土地发展权收益。由于我国还没有设置土地发展权,用地者取得一定地块的开发权时并没有为土地发展权支付代价,土地使用性质或强度变化而产生的发展权利益落到用地者手中,而村集体和农民获得的仅仅是对土地的投入和收益造成损失的补偿,而没有分享土地发展权带来的巨大经济利益,这是“迁村腾地”模式中存在的重大不足。长期来说,土地发展权利益分配不平衡势必影响农村居民点整理的健康持续运行。

  国外关于土地发展权配置有两种制度模式:一是英国模式,土地发展权归国家或政府所有;二是美国模式,土地发展权归原土地所有权人所有。我国尚无对土地发展权的制度规定。目前,学者们比较一致的观点是,土地发展权是一项可以与土地所有权分离而单独处分的财产权。对于土地发展权应该如何配置主要有两种观点,这两种观点之间存在着较大的分歧。一种观点认为,土地发展权应归属于土地所有者;另一种观点认为,土地发展权的创设应归属于国家所有。权利义务关系如何配置,权利主体利益如何分配,最终要看它能否实现更优的经济效率。因此有必要对土地发展权的配置运用经济学原理和方法加以分析。

  对于农村集体土地而言,如果发展权归属国家(政府),意味着村集体和农民失去了土地发展权,一方面农民将对土地发展权的实施不会有兴趣,甚至会采取各种手段阻碍政府对土地的发展性开发行为,另一方面政府很可能因为逐利而滥用发展权。如果土地发展权归原土地所有权人所有,意味着农民集体获得了发展权这项财产权,清晰的产权结构能给农民带来巨大的经济利益,也会激励农民产生保护自己的财产权及其载体——土地的动力,正如波斯纳所言:“财产权的法律保护就在于产生有效益的利用各种资源的激励”。因此,笔者认为只有将农村集体土地的发展权配置给原土地所有权人即农民集体,农民才能通过土地发展权的权利主体地位分享发展权收益,推动实现“迁村腾地”中的利益分配均衡化。

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