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完善土地管理制度

“集体所有+农户永久使用+不可随意干预”的产权改革方案优于其他方案

发布时间:2013-07-10 15:04文章来源:中国土地学会 打印

浙江大学“CARD”研究中心 陈胜祥

  一、问题的提出

  关于农地所有制与耕地质量保护之间的关系,学界引用最多的就是西方发展经济学家金德尔博格的话,即“给农民以土地所有权,他会把沙漠变成绿洲,如果让农民以租赁的方式来经营土地,他会把绿洲变成沙漠”。引用这句话的目的是想籍此说明我国现行的农村土地集体所有制会严重阻碍耕地的质量保护,其中的传导机制是,农地的集体所有意味着农民知道土地不是自己的,就会采取掠夺性的经营行为,从而导致耕地质量退化。仔细分析上述观点,它其实隐含一个假定,即中国农民对于土地所有权的法律知识是完备的,不存在任何所有权认知偏差或幻觉,这是上述观点成立的条件,但是,近年来不断有研究指出,中国农民存在土地产权幻觉或认知偏差,往往将承包地当作自己的私有地看待。

  据此,或许我们有必要重新思考这一问题,即当农民的土地所有权认知与法律规定不一致,或者说有产权幻觉的情况下,现行的农地集体所有制与耕地质量保护之间的关系是否还会像学界所认为的那样水火不容呢?中央反复强调的“保持农地使用权长期稳定”甚至“永远不变”的政策,对耕地质量保护有何意义?如有积极意义,其背后的行为逻辑又是什么?要回答这些问题,需要引入“农民土地所有权认知”这一社会心理变量,在全面、客观地认清我国农民土地所有权认知产生与变化的基本情况后,才能重新探讨现行的农地集体所有制与耕地质量保护之间的关系。

  二、农民土地所有权认知的社会建构机理

  基于大量调查数据,可得到如下结论:第一,随着时间的推移,农民对于土地所有权的认知并没有表现出与现行的“农村土地归集体所有”的法律规定相接近,反而偏离得更远。第二,农民土地所有权认知具有显著的区域差异特性,表现为“西部或经济落后地区”具有明显的私有化倾向的认知优势,“中部或经济次发达地区”与“东部或经济发达地区”具有明显的公有化倾向的认知优势。这一区域差异特征表明,农民土地所有权认知与农地的外部干预存在关联——在没有干预或干预极少的西部和经济落后地区,农民倾向于认为农地私有;在干预较多的东部发达地区和中部次发达地区,农民倾向于认为农地归干预者(政府或村集体)所有。第三,农民土地所有权认知的个体差异主要表现为:土地(法律)产权意识的清晰程度与受教育程度成正比(这符合常识),与年龄成反比,且年龄越长者越倾向于认为土地国有。这进一步佐证了第二个观点,因为年长者经受的土地国家干预(如土改、人民公社化)较年轻人更多,因而越倾向于认为土地国有。

  由此可知,农民土地所有权认知显著地表现出“以干预者代表、表示所有者”(没有人干预,则认为土地归自己所有)的特征。根据社会建构理论,农民的这种土地所有权认知现象,实质上是农民在与外部产权干预环境互动过程中建构起来的知识体系,具体表现为谁干预了他的土地所有权,他就认为谁是他承包地的所有者,在没有人干预的情况下,他就认为自己是承包地的所有者。

  上述研究结论意味着,如果没有外部力量干预农民的土地产权,或者说他的土地产权保持了长期稳定,那么农民就会建构起土地私有产权的认知来,这时,农民一般都会倾向于爱护耕地,采取有利于耕地质量保护的耕作行为,反之则反是。

  三、结论与政策建议

  总结前文可以得到两个基本观点:第一,农民的土地所有权认知是一个社会建构的过程和产物,如果没有外部力量的干预,农民就会将自己的承包地当作私有耕地一样看待;第二,现实中,如果农民建构起了土地所有权的认知,则会积极实施耕地的质量保护行为。由此可以推知,在现行的农地集体所有制的框架内,如果能够真正赋予农民永久期限的使用权,并消除外部力量对农民土地产权的干预,那么在认知的社会建构机理的作用下,农民会将承包地当作私有耕地一样,积极实施质量保护行为。受此启发,我们认为,中央反复强调的“保持农地使用权长期稳定”甚至“永远不变”的政策对耕地质量保护实质上有着非常积极的意义,其背后的行为逻辑就是农民土地所有权认知的社会建构机理。

  这一产权改革方案实质上包含“集体所有+农户永久使用+不可随意干预”等产权设置元素,其背后的行为逻辑——农民土地所有权认知的社会建构机理也符合西方新制度经济学原理;而且,就其所坚持的“农地集体所有”而言,也超越了一般意义上的“坚持和完善集体所有制”改革方案。近年来,有不少学者在坚持农地集体所有的法律框架内,提出了一些保护耕地质量的产权改革建议,不外乎两种:一是“集体所有+确权”模式,该模式等于明确告知农民没有耕地的所有权,因而并没有解决集体所有制与耕地质量保护难以兼容的人性矛盾,因为农民一旦认为土地不是自己的,在个体经济理性的驱使下,就不会珍爱土地,耕地质量保护将成为一句空话;二是“集体所有+永久使用”模式,这种模式没有意识到“排除外部随意干预”的重要性,因为这恰恰是长期稳定的使用权能够促使农民采取种田与养田相结合的长期经营方针的认知和行为原理。

  除此之外,“集体所有+农户永久使用+不可随意干预”的产权改革方案还较学界广泛倡导的其他方案有一定的优势。

  第一,比土地的私有化改革方案更可行。一直以来,西方主流经济学派多主张土地的私有化,认为只有这样才可以明晰产权,可以更有效地促进耕地的质量保护。毫无疑问,土地私有化的改革方案有利于明晰产权,也是最有利于耕地质量保护的,但与我国法律不相符,因而在当下中国的现实中并不可行。

  第二,比“国家+农民”等复合产权改革方案更合理。这种改革方案虽然避免了意识形态障碍,但似乎存在立法技术上的困难:因为如果将其付诸政策实践,操作上就是将农户现有的农地承包经营权证换成所有权证,并要注明国家拥有农地最终的所有权,这样就造成了“一物二主(或多主)”,既不符合现代物权法的基本精神,也与人类有史以来的产权观念相背离,因而在法理上说不通。

  总之,“集体所有+农户永久使用+不可随意干预”的产权改革方案所依据的是产权认知的社会建构机理,实质上就是要求真正落实中央反复强调的“保持农地使用权长期稳定”甚至“永远不变”的政策,籍此引导农民建构起土地的私有产权认知,从而积极实施耕地质量保护行为。因此,这一改革方案既回避了当前意识形态障碍,较私有化改革方案可行,又无需依靠多层级所有权设计来生成土地的私有产权认知,也就没有复合产权改革方案的有悖于法理的弊端。

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