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完善土地管理制度

“五管”齐下治理闲置土地

发布时间:2013-07-10 15:02文章来源:中国土地学会 打印

江苏省新沂市国土资源局 胡传景

  2010年8月19日,土地利用管理司司长廖永林在国土资源部召开房地产用地专项整治工作新闻通气会上表示“截至今年5月底,全国共上报闲置土地2815宗,面积16.95万亩;截至目前,全国已开展查处的闲置土地2044宗,面积12.35万亩”。然而“报喜不报忧”的政绩观决定上报的只是闲置土地的冰山一角。据国家统计局公开数据显示,仅2008—2010年3年期间全国房地产开发购置土地面积164.49万亩,同期仅完成开发土地面积105.44万亩,尚有59.05万亩处在闲置或半闲置或变相闲置当中,而2010年仅完成开发土地面积39.05万亩,据此计算,近3年闲置土地就足够全国房地产企业1年半开发之用。这还仅是房地产一个行业3年购置土地闲置数量,而还有大量的国有工业用地、破产倒闭乡镇企业以及农村居民点等处在闲置、半闲置或变相闲置当中,因此全国现有闲置土地总量是相当可观的。

  一、闲置土地产生的原因

  造成闲置土地的原因有多方面,既有地方政府的原因,也有出让土地自身及制度缺陷的原因,更有用地企业的原因。

  (一)地方政府以地生财

  土地收入作为地方政府有限的财源中最重要的一项,为了增加财政收入,满足发展建设,地方政府只能尽可能抬高地价多卖土地。但任何商品的市场价格都是由供给决定的,土地使用权价格当然也不例外,这就不难理解地方政府在处理闲置土地时,很少有按照规定无偿收回土地使用权的,所采取的大都是最温和的“延期”处理方式,其目的就以土地稀缺来维系地价高位,确保高额的卖地收入。

  (二)出让土地先天不足

  由于目前没有进一步明确必须净地出让,因此到目前为止,各地或多或少还存在出让毛地的现象,从而出现因拆迁困难而每年都在新增的闲置土地。同时,在一部分领导人喜欢大盘操作(一次性出让大面积土地)的政绩观背景下及地方政府的定期换届制度导致各地的规划处于不断的变动之中。“各地上报的2815宗闲置土地中,因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占6成以上。”正因为很多土地在出让时就先天不足,才让开发商拖延开工有了合法依据。

  (三)制度缺陷责任难定

  根据《房地产管理法》第25条规定:“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%的土地闲置费,满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。正是这个过于原则化的“但是”规定,没有进一步对其明确细化,为任意解释闲置原因留下了余地,使得大部分闲置土地都可以牵强附会地找到理由。同时,由于闲置土地的成因错综复杂,对闲置土地的调查取证往往需要涉及到众多部门,而相关部门的意见往往不统一。

  (四)囤积土地有利可图

  随着全国各大城市房地产的大规模开发,城市中心区可供出让的土地越来越少,优质土地资源越来越少,价格上涨速度惊人,常常以每年20—30%的增长速度提价,土地地段好的话,提价速度会更快。因此在这种背景下,囤积和炒卖土地远比正常的房地产开发成本低、风险小、见效快、利润高。开发商购买到土地后,开发房产的周期是3—5年,而炒卖土地经常是瞬间的,因此许多开发商投机取巧,抢地却不开发,以至于大量土地闲置。

  (五)工业项目“跑马圈地”

  前几年,土地“瓶颈”问题还未凸现,土地管理政策相对宽松,地方政府为做大做强企业,鼓励企业多征地,建花园式厂房,土地粗放使用情况严重。有些企业、开发商并不是真正想做项目,只想以地生钱,一旦取得土地,就以土地向银行抵押贷款或以土地向民间“融资”或非法转让,将土地闲置,静等升值。同时,一方面,一些地方碍于各级考核压力,有的项目实际投资额在上报立项的时候被夸大几倍甚至十几倍,立项部门审查把关不严,误导国土资源部门供地过量,导致土地闲置。另一方面,一些地方为了增加对招商引资项目吸引力,常以地方财政补贴的形式变相让利给企业,拿地的成本低了,企业往往不会珍惜利用,如遇到资金障碍,索性不再投资,任其闲置浪费。

  二、治理闲置土地的对策

  (一)破除“土地财政”开征不动产增值税

  为了降低地方政府卖地冲动,一方面,要在地方建立“国有土地收益基金”,给后任政府预留一些发展建设资金。另一方面,必须促进土地市场发展模式从增量模式向存量模式转变,开辟地方政府新财源,对不动产收取年增值税,利用经济杠杆约束用地单位多占地、占好地的现象,促进用地单位集约用地,缓解目前各地普遍存在的建设用地指标吃紧的状况,对不动产收取年增值税,改变目前地方政府收入主要来源于工商业税收的现状,使地方政府能够从土地交易和级差收益的上涨中获得长期稳定收入。

  (二)分类处理规范土地出让

  首先要查明土地闲置原因,分清责任。属于企业自身原因造成的,已经超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,必须征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,坚决无偿收回土地使用权。属于企业自身以外原因造成的,要限期排除障碍,将土地尽快交给企业开发建设;短期内无法排除障碍的,用位置、地价相当的地块置换闲置土地,促进企业尽快开发建设;企业不同意置换的,要退还企业土地出让金;给企业造成损失的,要依法予以赔偿。其次,接受监督,将闲置土地的信息及处理情况及时在国土资源部门户网站上公开,接受人民监督。

  (三)健全法律体系明确部门职责

  首先,建议进一步细化《土地管理法》、《房地产管理法》的相关法律条款,或将《闲置土地处置办法》的有关规定进一步提升到行政法规层面,通过立法明确规定闲置土地构成条件,为闲置土地认定提供必要的法律保障。其次,明确列举不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发所必需的前期工作等可免于处罚的具体情形,明确闲置土地的责任认定标准。再次,在政府层面上,要出台相应的政府规章,建立健全闲置土地处置工作机制,明确各部门管理职能,规定在土地闲置期间,不受理该土地使用者的建设用地申请,不予其办理该土地使用权的转让、出租和抵押手续。

  (四)标本兼治斩断囤地企业利益

  首先,严厉查处违法违规用地和囤地、炒地行为,对因非政府原因造成闲置土地的房地产企业,限制其新购置土地。其次,房地产开发项目,要在规定时间内一次性公开全部销售房源,并严格按照申报价格明码标价对外销售;对存在捂盘惜售、囤积房源及哄抬房价等行为的房地产开发企业,要加大曝光和处罚力度,坚决将房价稳定下来。最后,“商业银行要加强对房地产企业开发贷款的贷前审查和贷后管理。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业,商业银行不得发放新开发项目贷款,证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。”

  (五)盘活存量建立招商引资负责制

  对长期闲置和利用率不高的工业用地,要积极采取有效措施盘活存量,提高土地利用率,各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地;把盘活存量土地工作列入工作目标责任制,并同审批新增用地挂钩。按照权责利对等的原则,建立有效的奖惩机制,促进招商引资向选商引资转变;对已经带动地方发展、产生经济效益的招商引资项目,要对负责招商引资的个人予以重奖,并在干部选拔任用工作中予以优先考虑;对因招商引资项目造成土地闲置浪费的,视具体情况,给予党纪、政纪处分。以制度促进招商引资项目集约利用土地,避免土地闲置浪费。

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