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完善土地管理制度

土地用途管制制度有必要予以完善

发布时间:2013-07-10 15:02文章来源:中国土地学会 打印

东北师范大学城市与环境科学学院 王文刚 庞笑笑 宋玉祥

  笔者认为,现行土地用途管制制度存在外部性和内部性,因此,有必要对土地用地用途管制制度予以完善。

  一、土地用途管制存在外部性问题

  (一)分区管制下的“意外收益—收益损失”

  市场机制下,土地利用功能的转换由其单位投入的边际收益与边际成本所决定,土地利用的方式由价格机制进行调节。土地用途管制限制了区域土地利用方式的转换,导致区域土地利用的收益损失。以一单位的农用地为例,在无用途管制的情况下,如果其利用方式转换为建设用地所带来的边际收益高于其边际成本,那么土地利用是趋向于功能转换的。在用途管制存在的情况下,其转换成本中就需加入空间准入成本,但空间准入成本在一定程度上是不可预测的(或者说是十分高昂的),从而使这一单位农用地只得保持原有的利用方式。由此,土地用途的管制就造成了这一单位土地利用的潜在收益损失。

  土地用途管制改变了各种功能用地的供给曲线,由此带来土地价值变动。供给数量的限制使管制强度相对较弱的用地区域(如原有建设用地区域)其收益得到提升,原本其相对较高的开发成本在面对进入用途管制强度较高的用地区域的空间准入成本时,又成为相对较低成本。此时,管制较弱区域的土地收益增加(包括实际增加和预期增加)事实上是一种非个人努力所带来的收益,即意外收益。

  实际上,土地用途的分区管制导致地租的不均衡分配,管制政策在无意中剥夺部分区域潜在地租收入的同时,也在无意中增加了另外部分区域的地租收入。如果一个区域因管制措施获得的意外收入可以通过某种方式(如税收)俘获,并将其补偿给收益损失的地区,这将是一个帕累托改进过程。相反,如果没有利益平衡机制或不完全平衡,那么土地管制政策的实施就会形成外部性。这种政策外部性主要由政策的分配功能引起,使有些人获益,有些人受损。

  (二)土地利用地方博弈的区域外部性

  1、土地用途管制下地方博弈的外部性问题

  地方对于建设用地的供给指标与灰色利益空间内的可变更土地资源的博弈过程引发了两个方面的外部性问题:

  第一,国家实行土地用途管制的目的就是要保障土地利用的生态效益、社会效益稳定,因此需要一定数量的生态用地与农业用地(如我国的十八亿亩耕地保有量)支撑。发达地区从自身利益出发,通过更多地变更土地用途获得经济收益,农用地与生态用地的减少将会威胁国家的管制效益目标,从而提升制度约束成本,这就形成了一种农用地与生态用地保护压力的转移(由发达地区转向欠发达地区),发达地区变更土地用途单位越多,欠发达地区的变更成本(无论是正规变更还是违规变更)越高。区域利益转移机制的不完善使得发达地区并未支付欠发达地区相应的成本,从而形成发达地区变更土地用途的外部性行为。

  第二,无论管制与否,每个区域内的农用地与生态用地利用都存在着公共物品问题。土地用途管制后,发达地区对建设用地指标及灰色利益空间内的土地用途变更数量获取越多,其区域内部的农用地与生态用地的数量越少,区域土地利用的生态效益与社会效益溢出越小,甚至部分区域成为净效益输入区域(实际上,许多发达地区在管制初始就是净效益输入区,管制增加了其输入的净效益)。由此,土地用途管制在一定程度上改变了土地利用纯公共物品效益外溢的方向与大小,发达地区多成为获益的主体,而欠发达地区多为利益损失主体。

  二、土地用途管制存在内部性问题

  土地用途管制实质上可以看做一种交易行为,即管制主体(政府)与管制客体(土地)代理(下级政府或居民等)之间的就管制目标所达成的一种交易。而交易成本的存在及交易信息的不对称,会使得交易产生一方获益而一方受损的内部性问题,进而影响土地用途管制的目标实现,且在一定程度上,内部性是土地管制区域外部性问题的发生基础。

  (一)中央政府—地方政府的内部性问题

  1、中央与地方管制目标的分离

  中央政府通过制定土地用途管制政策(土地利用总体规划、土地利用计划、土地用途变更管制等),借助各级政府土地利用规划、土地利用计划等进行指标分解,由地方实际执行土地用途管制政策,从而形成土地用途管制的“委托—代理”体制,由此也产生“委托代理问题”。

  在土地用途管制的“委托—代理”体制中,委托人与代理人的角色定位却不尽一致。在土地用途管制的问题上,中央政府的角色定位有“道德人”的特征,是整个社会公共利益的代表者,其土地用途管制的主要目标是寻求土地利用生态效益、社会效益稳定下的经济效益最大化,但土地用途管制政策的执行主体——地方政府,其行为具有“经济人”特征。市场化的改革在地方政府之间营造了一个高度竞争的环境,从而极大地改变了中央与地方政府及地方政府之间的角色与关系,地方政府更像企业一样关注自身的经济利益,出现了明显的“政府企业化”倾向。地方政府在执行土地用途管制制度的过程中,为谋求地方利益最大化而倾向于偏离中央政府的管制目标。

  2、两个方面的中央—地方内部性问题

  土地用途管制中的中央与地方内部性问题表现在两个方面。

  一个方面是由于中央政府对于信息把握不足而使交易造成的地方潜在利益受损。土地用途管制切断了大量的土地市场信息,干扰了土地资源的微观配置机制,从而对管制者的能力提出了较高的要求,这就需要管制者有完备的土地信息以及科学的规划能力。而获取完备信息的成本是非常昂贵的,不完备信息直接影响了管制的科学性,使得土地用途区划过于粗放,规划指标空间配置的科学性不高等。由此,中央的管制政策会影响地方政府土地利用的潜在收益,如建设用地指标供给严重不足所造成的区域发展限制。

  另一个方面是地方政府利用信息优势造成中央政府在“交易过程”中的效益损失。在土地用途管制中,中央政府对于土地信息的获取,一方面通过自身获取信息资料(如土地遥感信息),而另一方面则是更多地依赖地方信息的上报(如农用地数量、建设用地需求量等)。此时,信息作为稀缺资源,地方政府具有信息优势。地方政府从地方利益(或者是部分官员集团的利益)出发,利用信息优势对中央进行“欺骗”。如为了获取更多的耕地占用指标或建设用地指标,地方部门信口开河,将指标报高,对于未能完成的耕地增加指标则少报或不报,而中央及省级政府对此却难以核实。地方政府利用信息优势从交易中获取了更多建设用地指标等,这一行为会导致土地的低效利用,中央政府既损失了生态用地效益和农用地效益,又存在建设用地效益的损失,而地方政府在短期内获得了更多的可货币化收入。

  (二)区域内政府—居民的内部性问题

  区域内政府—居民间“土地交易”的内部性问题是地方政府敢于利用信息优势“欺骗”中央政府,违反管制规划突破用地限制的一个重要基础。在我国的土地市场中,政府完全垄断土地出让的一级市场,因此,政府必然会作为交易主体参与到土地的市场交易中。由于土地市场的政府垄断特征,土地交易过程中交易信息不对称现象较为明显,政府对于交易拥有较为完备的信息,如政府土地出让的价格、土地的预期升值空间(受到政府发展规划等方面的影响)等等,而土地出让方对于土地交易的信息掌握相对较少,因此会存在政府有通过信息优势而摄取交易方潜在资源的逐利行为。由于政府可以通过征收交易获得较高的潜在收益,因此,无论从政绩角度出发还是从寻租角度出发,政府都会加大建设用地供给,并在一定程度上造成过度供给,也造成土地低效利用。

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