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大力推进土地整治

土地整理使都市郊区农户承担了较多的机会成本

发布时间:2013-07-10 14:57文章来源:中国土地学会 打印

中国农业大学 朱凤凯 张凤荣 赵华甫 曲衍波 朱泰峰

  农户在参与土地开发整理和进行耕地利用时,对于自身资金、劳动力以及土地的投入和运用存在着不同的决策选择,不同的选择之间必然会存在机会成本。都市郊区农户参与土地整理和耕地利用活动时面临的机会成本主要有三种:(1)城市扩张带来的农地发展机会成本;(2)农地不同利用方式产生的机会成本;(3)农业比较利用低下带来的机会成本。

  一、城市扩张带来的农地发展机会成本

  大都市郊区承接资金、产业的转移,对建设用地需求日趋旺盛,土地级差价值明显,征地补偿费较高。位于北京远郊的平谷区,土地补偿费和安置补助费标准基本在150万元/公顷左右,农民实际得到的补偿也能有20—30万元/人不等,较于征地之前粮食耕种每年不到3万元/公顷的纯收益,可谓“增收”不少。

  根据调查,大多数被征地农民的生活水平比原先从事农业还是提高了。上海社科院对上海浦东、浙江温州和四川广元失地农民的调查显示失地农民收入普遍增加,征地后,年收入在3000元以下的人群减少了7.6个百分点,年收入在5000—10000 元之间的人群减少了 14—17个百分点,年收入在10000—50000元的人群增加了17—19个百分点, 年收入在50000元以上的人群增加了4.6—5.5个百分点。从改善生活水平上说, 农民是不反对征地的,因为,“面朝黄土背朝天”的农业生产很难使农民生活水平提高。农民,尤其是那些已有非农固定收入的家庭,高额的征地补偿只能使他们过得越来越好。至于那些抵制征地的现象,并不代表农民想继续从事农业,而是他们想将土地出让价与土地补偿额之间的差额拿到自己手中,或者至少通过与政府的讨价还价提高补偿水平。

  土地整理的目的是服务耕地保护和农业生产,因此被确定为整理项目区的土地,其用作非农建设的几率几乎为零。从这个角度来看,土地整理限制了农民土地的发展权,剥夺了农地转为建设用地的可能,而且即使国家投资进行了土地整理,农民的收益和生活水平也不会像获得征地补偿那样得到有效改善,所以大都市郊区,尤其是近郊有“城市扩张和农地转用”预期的农村,农民多数有稳定的非农收入,所以宁愿不种地,看着土地荒废也不会同意土地整理。这也是土地整理项目推行过程之所以困难重重的主要原因。

  二、不同土地利用经营方式的机会成本

  由于国家投资土地整理的主要目标是增加耕地面积,保障粮食安全,对新增耕地率有一定的要求。根据《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》的相关规定:土地整理项目的新增耕地率不低于10%,复垦项目不低于40%,开发项目则不低于60%。然而,新增耕地必须用于种植业的要求,对农户土地利用经营方式的选择是个不小的障碍。尤其对于水土条件较好、农田基础设施较完善的项目区,开发整理后的耕地一般被划为基本农田,实施重点保护。《基本农田保护条例》第十七条第二款规定:“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”这一规定直接限制了农民通过发展林果业和养殖业发家致富的权利。

  通过对北京市昌平区的农村调研发现,区位、肥力等条件几乎相同的两块地,未被整理的土地可在农业内部根据市场的需求选择利润大的利用方式,种植经济作物、果树、花卉等等,但经过整理的土地只能用作粮食作物或少量蔬菜的种植。以种植花卉为例,一个花卉大棚占地大约为1亩,可培育花苗1万多株,每株纯收益保守计算2块钱,仅仅一个花卉大棚的纯收益就可以达到2万元/亩(且只是考虑一年培育一茬的情况);不少农户租用未利用地进行畜禽养殖,扣除2000元/亩的经营租金,纯收入也能达到8000—10000元/亩,但如果是种植一般的粮食作物,每年精耕细作纯收益也达不到2000元/亩。如此悬殊的收益差距,农民丧失种地的积极性也应该算是理性选择的结果。所以,土地整理之后,许多地区农民的经营成本实际上大大增加了,选择余地变小了,收入水平必然有所降低。

  三、农业与非农收入的差距造成的机会成本

  改革开放30年来,北京经济社会实现跨越式发展,农村劳动力在数量不断攀升的同时,就业结构也发生了深刻变化。1978—2006年期间,虽然农村从业人数从165.3万人增加到316.87万人,但从事农业的劳动力却由117.7万人降到65.66,大量劳动力向非农产业转移。2006年末,北京市农村劳动力非农就业人数占劳动力总量的84.4%,人均非农收入达7016元,占总收入的69.4%。即使是公认经济发展水平相对较低的生态涵养区,二三产业从业人员也占到了农村从业人员比例的57.18%。

  另一方面,不同产业部门之间生产力和产品性质的差异,使得农民从农业生产中取得的收入逐渐低于社会平均收入,且差距越来越大。据统计,1978年以来,农村居民家庭经营农业纯收入虽然有较大幅度的增长,但与非农产业纯收入相比,依然有较大的差距。1984年以来,农村居民家庭经营单位投入非农产业产出与农业产出效益之比总体上呈增长趋势,非农产业的单位投入产出效益一直都是农业产出效益的2倍左右。此外,由于粮食价格的长期低迷和生产要素如化肥、种子、农机的价格不断上涨,都市郊区种植业的经济效益低下已经是公认的事实。

  有学者根据现有的土地开发成本和作物种植收益,以30年为周期,计算了北京市后备资源开发后分别种植春玉米、冬小麦-夏玉米、蔬菜的财务净现值,发现春玉米、冬小麦-夏玉米的种植制度下,在丘陵区和滩涂区土地开发的财务净现值均小于0,而蔬菜作物利用条件下的财务净现值却都大于0,说明在北京地区的后备耕地资源开发只有种植蔬菜才有盈利,具有经济上的可行性。然而北京地区可开发为耕地的后备资源大部分因缺水无法种植蔬菜。

  土地整理以粮食安全和耕地占补平衡为目标,整理后的耕地由于经过了土壤改良、农田基础设施齐全一般被视为优质耕地,严格限于农业生产的用途。农业部门比较利益的低下和农民非农就业机会的增多,使都市郊区不少开发复垦项目区的耕地一直处于粗放种植和撂荒的状态。比如,门头沟区清水河谷打坝移土造就的新增耕地,其种植条件是很好的,但由于农民大多数进城打工,农村缺乏劳动力,就栽种树木了事,由于长期无人管理,现在的项目区已经是蒿草丛生,一片荒芜。

  四、政策建议

  1、遵循市场规律,放宽政策限制。调整土地整理项目区后期利用和管理政策,适当放宽对耕地经营利用方式的限制。不一定必须用于粮食作物的种植,在不破坏耕作层,对土壤肥力等不造成大的影响的前提下,特色果园、苗木花卉都是不错的选择。让农户自由选择耕地的经营利用方式,也就是在农业内部依照市场来调节粮食及其他农产品的供给。

  2、加大农业补贴力度。农民参与土地整理和从事耕地利用带来的正外部性,必须通过政府转移支付等方式得到相应的补偿。把针对土地整理和耕地保护的补贴纳入到农业补贴政策,主要补偿为提供这一社会公共产品而损失的土地发展权、机会成本等利益,通过耕地保护补偿基金、购买发展权等经济手段,加大补贴力度,提高补贴标准,让农民通过种地也能赚到钱,生活水平达到社会平均,这样才能有效保护耕地。

  3、重视土地整理权属调整,加强农村土地产权制度的建设。在农业经营成本较大的地区,统筹城乡发展、加快农村劳动力转移,形成农业产业化、规模化经营,才能提高单位农户收益,有效杜绝低投入撂荒等粗放利用现象的发生。因此,土地整理过程中,农地权属的科学合理调整和经营权流转机制的建立完善,不仅是推进农业规模化、产业化的关键,也是土地整理工作顺利开展的必要条件。

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