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建设4亿亩高标准基本农田

大力推进土地整治 建设稳产高产基本农田

发布时间:2013-07-09 17:54文章来源:中国土地学会 打印

上海市土地学会 曾文慧

  “建设高标准基本农田,保障国家粮食安全”是第22个全国土地日主题,这既反映了我国保障粮食安全、保护18亿亩基本农田红线的必要性和紧迫性,也明确了基于土地国情国策所提出的战略目标和工作任务。土地整治是高标准基本农田建设的基础和平台。高标准基本农田建设是土地整治当前一个时期土地整治的重点建设任务。本文对农村土地整治推进模式进行了分析,亦希望能抛砖引玉,与大家共同探讨这个问题。

  一、农村土地整治的两种模式

  由于不同地区农村经济社会发展条件和农民群众的实际需求不同,土地整治存在不同模式,例如上海近郊的城市化推进型土地整治和远郊区的乡村更新型土地整治,其发展诉求各有侧重,整治目标和实施路径也会有所不同。两种推进模式均涉及到农村建设用地复垦,因此多在整治平台上运用增减挂钩政策,以此获得收益返还、土地指标等多方面的支持。两种推进模式的主要区别在于:

  1、项目规划布局不同。远郊乡镇通过宅基地归并和土地综合整治方式,在村域范围内实现建新安置和拆旧复垦,体现了远郊农业地区的特点;近郊乡镇则选择将安置地块选在城镇集中建设用地范围内,通过宅基地置换方式在镇域范围内实现建新安置和拆旧复垦,反映了近郊城市化地区城乡结合部的发展诉求。

  2、农户安置方式不同。宅基地归并使农户从散点居住转为集中居住,但宅基地性质不变;宅基地置换使农户从农村搬迁到城镇,宅基地换成了产权房。

  3、农民就业导向不同。在上海乡村更新型土地整治中,农户可以选择携田入股加入村级农业资源经营专业合作社,进入农业企业工作,也可以继续耕种所承包的土地,总体上农户既不离土也不离乡;在城市推进型土地整治中,拆旧区的土地通过土地承包经营权流转到农村集体经济组织,然后再发包给农业公司或种田大户经营,农户则离土离乡,在城镇实现非农就业。

  4、建设用地集约程度不同。采用宅基地归并方式的,农户以宅基换宅基,宅基集中安置规模较以往宅基散布的安置规模而言,节地率10-20%左右;采用宅基地置换方式的,实现农户进镇上楼,居住小区容积率较高,安置用地的节地率可达40-50%。

  二、不同整治模式的政策支持机制

  从根源上分析,土地整治模式的选择主要取决于项目区的自然区位条件和经济社会发展阶段。乡村更新型土地整治模式适用于零散和空闲宅基地较多、村庄亟需归并整治、农业发展定位明确的远郊农业地区,其优势在于耕地资源的集中连片程度和质量等级提高明显,农村发展和农业升级得到支持,但因其节约土地的程度有限以及土地价格未显化等原因,自身“造血”能力有限,需要市区两级政策和财力上的更多支持。城市推进型土地整治模式适用于土地供需矛盾突出、存量建设用地盘活空间大的近郊城市化地区,其优势在于有效缓解耕地占补平衡瓶颈,顺应城市化进程,但拆旧复垦的难度较大,新增耕地的稳定性相比而言比较差,对挂钩项目区的监管要求相对更高。

  考虑到整个城市粮食安全和生态安全的需要,无论是在城市近郊和远郊,都需要布设以基本农田为核心的国土生态屏障,发挥农地资源在生态、景观、休闲、生物多样性等方面的复合效应。两种土地整治模式对上海大都市区而言都有极为重要的意义。针对上述两种整治模式,在政策支持机制上需要各有侧重。乡村更新型土地整治模式,提高整治区域的自我发展能力极为重要,建议结合农村土地确权和集体建设用地流转,进一步完善农村发展用地的配套政策,同时叠加新农村建设和财政转移支付等相关支农惠农政策推进乡村的更新改造、提高城乡统筹公共服务均等化水平。城市推进型土地整治模式,需要重点研究农民易地安置后的就业和安居保障问题,探索集体经济组织的社区管理模式和经营性物业的发展途径。

  三、需要进一步思考的问题

  中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。《决定》中的这些精神为我们完善土地整治和挂钩政策提供了指引。

  在农村土地整治平台的基础上,需要综合运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩和农村集体建设用地流转等政策工具,通过“居住集聚、农地集中、指标调剂、收益返还”的方式来整合政策及资金。在实际操作中,土地整治的目标定位还有待提高,政府责任意识有待加强,政策合力有待集聚。一些地方将增减挂钩作为解决城镇建设“缺钱”、城市发展“缺地”的主要途径,片面追求扩大建设用地规模,过分倚重挂钩建新地块的土地出让收益平衡挂钩项目区资金成本,“统筹城乡”往往被单一化为“统筹土地”。目前挂钩项目的运作还没有实现调动各类行政资源、汇集各路支农资金的设想。需要以地区政府统筹规划为前提,加强发展改革、财政、农业、建设、水务等部门和国土部门的沟通合作,实现土地整治“各炒一盘菜、共办一桌席”的工作思路。国土部门则应立足其土地管理的职能,加强土地利用规划的统筹引导和政策管控,强化土地整治的项目管理,落实耕地资源的后期管护工作。

  此外,在农村土地整治工作中,土地资源管理需要实现向土地资源、资产和资本三位一体管理转变,完善土地征收、强化农村土地产权管理、推进集体建设用地流转、耕地保护与节约集约用地、土地整治等相关土地政策的整合非常重要,我们国土部门还需要做很多深入细致的工作。

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