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第十六个全国“土地日”

完善土地市场,构建新型集体土地产权制度

发布时间:2013-07-05 16:14文章来源:中国土地学会 作者: 中国土地勘测规划院 赵松 打印

  新中国土地市场作为要素市场的重要组成部分,随着20世纪80年代以来的土地使用制度改革逐步建立。在此过程中,国有土地使用权从所有权中分离出来,步入市场化配置的轨道,而集体土地权属状况及其流转问题却在长时间内裹足不前。近年来,理论界在“完善集体土地产权制度”、“开放和规范集体土地市场”等领域的研究不断深入,呼声日益高涨;作为管理者,面对理论与实践的多方探索,中央政府的指导思想、政策也在不断改进调整。2002年出台的《中华人民共和国农村土地承包法》从法律层次上确认了承包户在一定条件下的流转权和收益权。但是,由于集体土地产权的缺陷以及相关制度、机制的不配套,这种流转尚未形成真正意义上的“市场”。相对而言,集体建设用地的流转,则更趋于市场化,但因与现行的法律本意相悖而被纳入“隐形市场”范畴。国土资源部成立以来,通过调研、试点,采取”疏导监控“的方式,开展集体土地流转制度创新的探索与尝试。2004年国务院28号文《关于深化土地改革严格土地管理的决定》明确了允许集体建设用地流转的改革方向,2005年广东省发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,首次赋予了集体建设用地合法直接入市的权利。

  在国民经济和社会发展的新阶段,在全面建设小康社会的进程之中,集体土地市场正面临着从无到有,从自发、无序到自觉、规范的转变。而作为土地市场建设的基础和前提,集体土地产权制度的深入研究与创新更是迫在眉睫。产权制度是流转的基础,产权自身同时是土地流转的核心内容。目前关于集体土地产权制度变革的主要观点可概括为以下4种类型,即产权的完全国有化、产权的完全私有化、在现行集体所有权的基础上完善和调整、建立多重复合型产权。在此,笔者广泛吸取他人的成果和经验,结合自身的粗浅认知,以完善土地市场为目标,提出构建新型集体土地产权的几点看法。

  一、构建新型集体土地产权体系应遵循的总体思路:

  从理论的完备性与实践的可行性两方面学习、分析各家观点,笔者认为,构建新型集体土地产权体系应遵循以下思路:

  1、明晰所有权而非“弱化”所有权。对于所有权的态度,除了完全国有化和完全私有化两种极端的观点外,被表达最多的另一种观点就是“弱化所有权,强化使用权”。对此,笔者不敢苟同。一方面,财产所有权绝非某些经济学家所说的“无足轻重,可有可无”,所有权对财产的终极处分权在股份公司等现代经营模式中的重要地位是众所周知的;另一方面,现行的集体土地所有权在某些方面不是“过强”而是“过弱”,对外表现在与国有土地所有权相比的弱势性,对内表现在没有规范化的途径获取所有权收益即地租。此外,所有权的规范并不会对国家的征用权、警察权构成威胁,事实上,即使在私有制国家,国家同样享有此类超级管理权,现代社会中并不存在绝对不受限制的所有权。规范集体土地所有权具体包括明晰所有权主体、明确权利内容和限制,规范权利行使的方式。

  2、确立集体成员的土地持有权。集体所有制不同于国家所有制。国家是一个明确的概念,同时也是一个确定的、独立的主体;集体则由若干独立的个人构成。集体所有制下的农民个体是集体土地的共同共有者,他们对集体土地的占有、使用关系并不完全等同于城市国有土地的“土地使用权”,而且,这种差异是不可忽略的,其上担负着农民的保障、生计、福利等多项功能,至少在其他配套制度未能健全的情况下难以与国有土地直接“同化”。因此,建议将集体成员的这种特殊权利予以明确和规范,借鉴徐汉明博士的观点(徐汉明博士在其专著《中国农民土地持有产权制度研究》中提出“农民土地持有产权”的概念,这里笔者借用此称谓,但具体内涵不完全同),笔者认为可暂且称之为“集体成员土地持有权”。

  3、规范使用权而非“强化”使用权。在确立集体成员土地持有权的基础上进一步确定集体土地使用权的法律地位。并将集体建设用地、农用地使用权在同一概念下进行规范界定。规范集体土地使用权旨在赋予权利主体明确、统一的法律地位与权益,而不是一味追求“强化使用权”。一方面,应排除所有权、成员持有所及各种行政权力对合法使用权的任意干涉,另一方面,也要对使用权的行使进行应有的限制与管理,如对农地撂荒、农地转用、有偿使用等均应通过法律法规进行严格、规范的管理。

  4、完善他项权利。目前,我国国有土地他项权利体系同样存在不完善、不规范的特点,虽然物权法草案中已进行了相应规定,但草案并未形成法律。因此,完善集体土地他项权利,应与国有土地他项权利的建设纳入同一范畴,统筹考虑,规范协调,至少应明确抵押权、租赁权、地役权、地上权等权利内涵与权利的设定、登记、流转、收益等相关法律规定和管理措施。

  二、新型集体土地产权中的主体、客体及权利关系

  根据上述思路,新型集体土地产权体系中的权利主体、客体及权利关系如下:

  1、集体土地所有权

  规范我国集体土地所有权,必须从明晰所有权主体做起。长期以来,法律规定的“三级所有”模式在现实操作中一直颇具争议。笔者认为,这里首先应明确集体土地所有权主体是一定范围内的“农民集体”而非“集体经济组织”;在此基础上,笔者赞同将村农民集体确定为所有权主体的常态主体,同时保留组农民集体做为一种补充的观点。其原因在于:一方面大部分农村地区,村民小组多是结构松散,无独立活动能力;另一方面,即使一些村民小组内土地在发包时未打破界线,但对其成员的宅基地而言,由于要服从统一规划安排,也难以保持其组内界线;此外,乡镇集体经济组织拥有农地的情况已经并不多见。因此,宜将村农民集体作为依法设立的所有权主体的主要形式,同时,出于稳定秩序的需要,对确实具有独立经济活动能力,组织形式完备且在发包中未打破过界线的村民小组,可保留其作为所有权主体。明晰所有权主体的过程中,必须辅以严格的土地登记,及时发放土地所有权证。在明确所有权主体的前提下,确定行使所有权的权力机构和组织形式也是明晰集体土地所有权的应有内涵。现行的村民委员会是村民自治组织而且也是政府行政职能的延伸,不论在农民的认识中还是其自身的认识中,都具有一定的政府管理者身份,故难以担当起集体土地所有权代表的重任。笔者认为以村民代表大会作为村民集体权力机构行使土地所有权,按其规定和意志另行成立诸如“集体资产经营公司”的经济组织,代行所有权的日常经营管理之职不失为可行之策。

  集体土地所有权客体是一定范围内的集体土地,其空间范围通常与“农民集体”的范围相对应,用途上包括集体农用地、集体建设用地和集体未利用地,并包括那些通过各种形式出租或“出让”给非本集体经济组织成员使用的土地。

  集体土地所有权的完整权能包括占有、使用、收益和处分权。作为公有制的组成方式之一,集体所有与全民所有在理论上具有同等的法律地位,集体土地所有权与国有土地所有权也应当享有同等的权能与权益。顺应市场经济发展趋势,规范集体土地所有权,关键是要赋予集体土地应有的权利。新型集体土地所有权具有绝对的、排他的占有权,除国家依法征收征用外,任何单位和个人不得随意占有和使用农民集体的土地;具有流转和获益的权利,其中既包括将权利束的一部分权利进行流转,也包括将所有权整体流转,既包括不同农村集体经济组织间的流转也包括集体与国家之间的流转;流转过程中,农民集体有权取得所有权收益,并自行决定收益的使用与分配;在符合国家法律法规的前提下,农民集体具有自主处分的权利。农民集体在行使其所有权时,需要接受国家法律法规、土地利用规划的限制,同时,不得对抗国家的警察权(如征地),在此方面,国有土地所有权受到的同样限制。因此,规范集体土地所有权并不会对耕地保护、土地用途管制以及征地等国家宏观调控手段造成根本的威胁,相反,通过规范化、法制化的管理,有利于对抗和抑制上述行政管理中的随意性和非法性行为。

  2、集体成员土地持有权

  集体成员土地持有权是指农民个体以其作为集体成员的特有身份而享有的,对共有土地按一定原则具体分配到成员个体后的占有、使用、收益、有限处分的权利,它是在集体土地所有权基础上创设的一种具有相对物权效力的对应关系权利,是对共有权利在行使主体上的细化与落实。指其权利主体必须是本农民集体的成员,是具有《民法通则》中规定的民事权利能力的自然人,是具体的、界线清晰的个体;其权利客体与所有权客体相同,但将主要应用于集体农用地和宅基地。

  集体成员土地持有权取得的前提是社区成员的身份和所有权的集体共有,因此,其权利的取得具有法定性和继受性;同时,为保证集体所有权的权威性和终极权能,其权利存续期限应当具有确定性,笔者认为,农地的成员持有权期限设定可适当延长现行承包经营权期限,设为50年(林地等可适当延长),宅基地的成员持有权期限可与国有居住用地相协调,即为70年。上述权利年限届满,应遵循“无特殊情况时,依权利人申请予以续期”的原则,权利人未申请续期,视为放弃,集体收回相应成员的土地持有权并对其资本投入予以补偿。

  集体成员土地持有权包括占有、使用、收益、部分处分等权能。其占有权能具有独立性、排他性,即持有主体在法定期限内具有对包括所有者主体在内的一切团体或个人的排他独占性,这是形成权利流转的前提。其部分处分权能的核心是流转权能,在权利享有期内,权利人可对土地持有权进行有限制的流转,具体分为两个层次,一是对土地持有权本身进行流转,由于权利主体必须是集体的成员,故此类流转须限制在本集体成员内部进行,且流转后不得再次向集体申请获得,但可通过与其他集体成员间自愿交易获得,表现为转让、继承等;二是将土地持有权的部分权能进行剥离、流转,此类流转可打破集体界限进行,如使用权的租赁、抵押等。然而,土地持有权年限届满且未申请续期时,其土地上的权利形态无论发生怎样的变动组合,都将受到农民集体所有权的支配追及力而无条件交出或被收回,这是集体所有土地终极支配权的保留和体现。

  3、集体土地使用权

  在单独确立了集体成员土地持有权后,新型集体土地使用权便不是简单的对原有建设用地使用权和农地承包括经营权的整合和统称,它是指非本集体成员个人(或单位)或本集体成员以普通公民身份(或单位)取得的集体土地使用权限,是对集体土地的用益物权,具体包括集体建设用地使用权、集体农用地使用权、集体未利用地使用权。其权利最长存续期限可分别参照国有建设用地使用权、现行农地承包经营权年限确定,但从集体成员土地持有权中分离流转的集体土地使用权,存续期不得超过成员土地持有权的剩余期限。

  集体土地使用权的主体不再局限于本集体经济组织的成员,而打破集体界限,其中农地使用权主体包括从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产经营的法人、其他组织(非法人组织)、自然人,即一切农业生产经营者。集体土地使用权客体包括集体建设用地、集体农用地、集体未利用地(这里需说明的是,一些观点将集体使用国有土地的权利也称作“集体土地使用权”,与本文中定义的内涵并不相同)。集体土地使用权的取得方式既可以通过农民集体直接有偿出让、出租、作价入股、联营、划拨取得,也可以由集体成员土地持有者将其持有权能分离后其使用权进行转让、租赁、作价入股、联营,或使用者之间转让、租赁、作价入股、联营等方式获得。

  集体土地使用权的完整全能包括占有权、使用权、收益权和部分处分权,权利人有权对自己的权利采取保护行为,有权通过依法使用或流转该权利并获取收益,同时也有义务接受法律法规及规划等给予的有关限制,其权利与义务应类同或参照国有土地使用权设置。

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