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第十六个全国“土地日”

切实做好农用地分等定级估价工作 为《土地管理法》的贯彻执行奠定基础

发布时间:2013-07-05 16:01文章来源:中国土地学会 作者: 李景玉 打印

  李景玉 

  (中国土地勘测规划院,国土资源部土地利用重点实验室,北京 100035)

  我国人均耕地少,总体质量低,空间差异大,后备资源匮乏。但近年来,耕地面积锐减,土地资产流失,不仅严重影响了粮食生产和农业发展,也影响了整个国民经济的发展和社会的稳定。对于土地管理特别是耕地保护这个事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题,实行最严格的土地管理制度,加强耕地保护是我国一项长期坚持的基本国策。《土地管理法》规定:“根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,评定土地等级。”从这个意义上讲,作为国务院深化改革土地管理的基础性工作——农用地分等定级与估价工作是法律赋予国土资源管理部门的一项重要职责。自2000年开始,农用地分等定级与估价工作取得了显著成绩,首次对农用地的质量和价格进行全面的调查和评价,形成了我国的农用地的等、级、价体系;形成了我国农用地质量、价格调查与评价的理论体系和技术框架,为全国在统一的技术规范下开展工作提供了保障;广泛开展了试点和成果的应用研究,为工作的全面开展和政策的制定起到了良好的示范作用。为这次深化改革土地管理提供技术支撑和科学依据。

  1 做好农用地分等定级工作,为我国经济社会的可持续发展提供保障 

  农用地是农业最基本的生产资料,是人类不可缺少的生存条件。我国人多地少,土地资源总体质量不高,又是农业大国,人口对土地的压力将长期存在,随着工业化和城市化进程的推进,农用地的稀缺性更加突出。由于农业利益低下所导致的不合理土地经营行为,已经造成了土地质量下降、生态环境恶化的严重后果。因此, 要实现土地资源持续利用、优化配置和科学管理,保持耕地总量动态平衡,保证优地优用及优地农用,保障我国社会经济持续健康发展,需要对我国农用地质量做出详细调查和科学评价。农用地分等定级估价是国土资源大调查、土地监测与调查的重要组成部分,是继土地详查以后对农用地质量、价格的大调查,是进一步摸清农用地资源资产、建立城乡统一土地市场、发挥社会主义市场机制、有效配置土地资源的基础工程。它以土地利用现状调查和变更调查为基础,依靠信息技术手段建立农用地等、级、价体系,全面掌握和科学量化农用地质量和价值状况。为国土资源管理和改革提供基础支持和服务,为落实最严格的土体管理制度的政策制定和科学决策提供支持。从而为我国经济社会的可持续发展提供保障。

  1.1 农用地分等定级工作是国务院深化改革土地管理的基础

  农用地分等定级与估价工作是国土资源部门实施最严格土地管理制度的一项重要基础性工作,也是土地管理从传统的注重数量管理为主向数量、质量并重管理的一项基础性、战略性和公益性工作。国土资源部提出要对土地管理实行“分级管理,按价征地,按等折算”。“分级管理”就是在调查、摸清农用地等级的基础上,根据不同的等级实施不同的管理政策。通过农用地分等定级工作,彻底弄清哪些土地可以变为建设用地,哪些土地要加大限制、防止变为建设用地;哪些土地是永久不能变为建设用地的。毋庸置疑,高质量的土地应划归为基本农田,且作为永久的、不可调整的基本农田保护地。只有严格的保护好基本农田,才能真正确保国家的粮食安全。“按价征地”是指征地要根据土地的价值,确定统一的补偿标准,做到同地同价。“按等折算”就是补充的耕地要考核其质量,防止占优补劣,保证土地生产能力的平衡,维护国家粮食生产的稳定。为了将“分级管理,按价征地,按等折算”真正落到实处,就必须对农用地进行科学合理的分等定级与估价。农用地分等定级是根据农用地的自然属性和社会属性及其在社会经济活动中的地位与作用, 综合评定农用地土地质量的优劣并划分等级, 为科学合理利用与保护农用地提供依据, 农用地估价是在农用地分等定级工作的基础上对其经济价值的量化和评价。农用地分等定级与估价的对象是农村集体农用地, 其中以耕地为主。农用地分等定级与估价工作的主要目的就是为了依法科学、合理、统一管理农用土地, 为培育完善土地市场和深化农村土地使用制度改革, 进一步完善我国土地价格体系,这也是深化改革土地管理的基础之所在。

  1.2 农用地分等定级估价是土地利用总体规划与管理的依据

  农用地分等定级成果对土地利用总体规划中的土地利用现状分析、土地开发潜力分析、耕地需求量预测、基本农田保护区划定等方面具有支撑作用。农用地分等定级工作的基础图件、数据与土地详查及变更调查相衔接,特别是县级成果是在与土地详查同比例尺的乡级调查基础上汇总而来的,与土地利用总体规划的一些重要的基础要求保持了一致性;现有的农用地分等定级工作在全国范围开展,其成果覆盖了自然社会条件差异较大的不同区域,为成果在省、市、县、乡各级土地利用总体规划中的具体应用奠定了良好基础;科学应用农用地分等定级成果可丰富规划的内容,提高规划的合理性与可行性,尤其是对促进保护耕地和基本农田规划目标的实现方面有着极为重要的作用。土地利用总体规划、基本农田保护区规划中,一项重要的内容就是严格保护耕地。通过对农用地的分等定级与估价,可以摸清我国农用地的资源状况,核算农用地的资产价值,并弄清楚全国各地的农用地自然质量和产出情况、农用地利用的社会经济和生态环境条件的区域差异以及农用地利用效益差异。进行科学合理的农用地分等定级,可以有效地促进耕地保护和可持续利用。

  1.3 农用地分等定级估价是严格执行占用耕地补偿制度的保障

  由于人口增加、城市化进程加快,以及随着国民经济的发展,各项建设用农用地越来越多。国务院28号文件明确规定,要严格执行占用耕地补偿制度。补充耕地数量质量实行按等级折算,按照农业综合生产能力不降低的原则,利用农用地分等定级成果和方法,将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算,实现耕地占补数量和质量平衡。各类非农业建设经批准占用耕地的,建设单位必须补充数量、质量相当的耕地,补充耕地的数量、质量实行按等级折算,防止占多补少、占优补劣。显然,这一工作的基础是对每一寸耕地进行实事求是的分等和定级,只有对我国所有耕地进行客观的、科学的分等定级以后,才能真正严格的执行占用耕地补偿制度,切实保护好我国每一寸耕地。

  1.4 农用地分等定级估价是基本农田保护的核心

  当前我国人口持续增加、经济建设不可避免要占用部分耕地、粮食生产不容乐观的形势下,保护耕地特别是保护基本农田是“一条不可逾越的红线”。 28号文件也明确规定,基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途。因此,我们要坚决遏止各类非农业建设违法占用基本农田。要按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定,严格执行基本农田目标责任制、用途管制、建设占用审批和补划、监督检查等各项基本农田保护和管理制度,确保土地利用总体规划确定的基本农田面积不减少,同时按照农用地分等成果保证质量不降低,达到耕地保护的目标。按照农用地分等定级的初步评价结果,及其自然、社会的属性,对等级较低的耕地或者规划期内难以保护的耕地规划为建设用地。同时将数量、质量稳定、分布集中连片的耕地规划为基本农田。解决以往“保劣不保优”的现象,对于一些特殊农用地、濒危土壤等要进行特殊保护。农用地分等定级估价是严格进行基本农田保护的核心任务和工作。

  1.5农用地分等定级估价工作是规范农用地市场的关键

  过去数年来,由于土地主管部门的努力,城市土地定级估价工作为城市土地管理和土地市场的建立提供了重要的科学依据,大大促进了城市土地利用市场的规范化。近年来,随着农村经济的迅速发展,农民集体土地的流转与农村土地市场的建立亦呈呼之欲出之势。农用地进入市场,实行有偿使用,则需要以农用地分等定级估价来确定其价格,进一步完善农用地使用改革。在农用地使用制度改革中,对农用地有偿使用,无论是出租、转让、抵押、流转都涉及到使用价格,需要制定统一的政策,而制定相关的政策,都必须以农用地分等定级估价成果作为依据,只有这样才能充分体现相关政策的合理性、公平性。农用地分等定级估价有利于农用地土地市场的建立,有助于广大农民土地权益的保护、分配与调整,对于尽快建立城乡土地统一管理的机制具有十分重要的作用。农用地分等定级估价成果将为农用地管理与城乡土地统一管理和市场的规范化奠定坚实的基础。

  1.6 农用地分等定级估价工作是农用地使用权正常流转的保证

  在进行农用地使用权流转时,为了做到公平、合理,一是必须以农用地分等定级估价成果为依据,按农用地质量高低合理确定土地使用权的承包、转包、出租的价格;二是在农用地使用权流转时,要充分考虑农用地质量存在的差异,根据农用地质量不同来确定不同的农用地使用价格;三是按质论价可以充分调动农民对农用地投入的积极性。利用农用地分等定级估价成果,可以做到优质优价、以质论价,从而保证农用地使用权流转的公平、公开、公正竞争,促使这项工作健康的发展。

  1.7 做好农用地分等定级估价工作,为“金土工程”的顺利实施提供技术支撑 

  农用地分等定级估价工作,是对全国耕地质量进行的基线调查,旨在摸清我国的耕地质量及其分布,建立起农用地质量调查、评价与监管的长效机制,建立耕地质量的动态监测体系,建立耕地质量报告制度,为“金土工程”的顺利实施提供技术支撑。农用地分等定级与估价成果包含大量农用地质量数据信息,可以充实和完善“数字国土”工程内容,其有关成果数据的共享与应用,将成为国土资源管理乃至整个国民经济发展研究领域宝贵的基础数据,为我国制定可操作性更强的耕地保护政策提供服务。

  2 在新形势下,切实做好农用地分等定级估价工作

  《土地管理法》和《关于深化改革严格土地管理的决定》等一系列国土管理法规的颁布为农用地分等定级估价指明了下一步的工作方向和努力目标,带来了新的机遇,注入了新的活力,也带来了新的挑战。我们要抓住机遇,迎接挑战,在新形势下,切实做好农用地分等定级估价工作。

  2.1 农用地分等定级估价工作是一场深入持久的工作 

  农用地分等定级估价工作可以追溯到二十世纪七十年代,当时土壤学界与地理学界引入了联合国粮农组织的土地评价标准,就农用地的质量评价开展了探索性的研究。1986年,国家土地管理局成立之后,陆续在黑龙江、山西、四川、湖北、江苏、河北等省(市)选择了有代表性的7个县安排了农用地分等定级的试点工作。90年代中期,在总结试点经验的基础上,编制完成了《农用地分等定级规程》,为工作的顺利开展提供了技术指导。这一期间,从土地适宜性角度出发进行土地评级或土地质量评价的地理学界和根据土地产量或经济产出进行土地经济评价或土地分等定级的农业经济学界也展开了一些广泛的学术讨论和探索,取得了很多颇有实际应用价值的研究成果。

  国土资源部成立之后,将农用地分等定级估价工作作为国土资源管理的一项重要基础性工作,并进行了全面部署。几年来,通过广大国土资源管理工作者和科研工作者的共同努力和艰辛工作,该项工作步入了一个新的发展阶段,取得了一批重要成果。一是建立了一套技术标准,构建了我国农用地等、级、价的技术体系框架,为全国在统一的技术规范下开展工作奠定了基础。二是形成了一批示范典型。有关成果已经在征地制度改革、农用地生产能力核算、耕地占补平衡考核等方面得到了应用,促进了国土资源管理事业的改革与发展。然而,应该充分的认识到,农用地分等定级工作是一场深入而持久的工作,为了彻底弄清农用地的等级和基本情况、真正把握农用地的动态变化,还有很多工作要做,我们必须做好打持久战的思想准备,持之以恒地把这项工作做好。

  2.2 抓住机遇,迎接挑战,搞好农用地分等定级估价工作 

  《土地管理法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于农用地有多项条款,例如提到“严格执行占用耕地补偿制度”、“加强土地利用计划管理”、“加强村镇建设用地的管理”、“严格保护基本农田”、“建立耕地保护责任的考核体系”。充分显示国家和政府对保护耕地、对农用地的规划与管理十分重视,这些法规文件为进一步完善农村土地制度和改革土地征用制度指明了方向,也为农用地分等定级估价工作的开展带来了新的发展机遇。当前,农用地分等定级估价工作必须按照新的发展要求,突出重点,加快推进。

  农用地分等定级估价工作是一项理论性、技术性、应用性都很强的工作,还需要进行深入、系统的探索和研究。我们必须根据新形势下农用地分等定级估价工作的方向和重点,从理论依据、技术方法、工作实践、成果应用等各个方面,展开更加深入、更加广泛的探索和研究。随着土地管理改革与发展的不断深化,各方面对农用地分等定级估价成果的要求日益迫切。土地利用总体规划修编、耕地占补平衡考核、征地区片综合地价的制定等方面都迫切需要这项成果。各级国土资源管理部门高度重视农用地分等定级估价工作,用系统工程的思想来策划、组织、部署、安排和指导这项工作的开展。要统一工作程序,统一技术路线,统一质量要求,坚持行政主导、各有关部门协作,专业单位承担项目,分级负责、加强指导,提高了工作效率加快各省的工作和国家级成果汇总工作进度、加快成果转化应用,尽快研究制订农用地分等定级估价成果在征地制度改革、耕地占补平衡考核、土地开发整理、土地利用规划、基本农田保护区划定等方面的应用方案,为国土资源部相关部门制定征地制度改革方案、耕地占补平衡考核办法、土地利用总体规划修编技术规程、基本农田保护区划定技术规程等提供技术支撑。

  总之,农用地分等定级估价工作是一项基础性、公益性、战略性事业,是国土资源大调查工作的继续和深入。通过农用地分等定级估价工作,可以全面摸清全国农用地数量和质量,推动我国土地资源管理由数量管理为主向数量、质量和生态协调统一管理方式的转变;农用地分等定级估价成果应用领域广泛,由此所建立起来的全国农用地基础技术数据库,将在土地整理、征地制度改革、农用地流转、耕地占补平衡、农用地生产能力核算等方面得以应用,这将对提高我国国土资源管理水平,发展国土资源管理科学具有重要意义。我们要不断探索、不断前进,抓住机遇、迎接挑战,把农用地分等定级估价工作做好,为国务院深化改革土地管理提供可靠的技术保障。

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