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第十五个全国“土地日”

关于征地制度改革的建议

发布时间:2013-07-08 15:48文章来源:中国土地学会 打印

  我国现行征地制度产生于计划经济年代,改革开放以来虽几经修改,但制度框架没变,既不适应社会经济发展要求,也不符合市场经济发展规律,存在不少问题。为此,笔者提出以下4条改革建议:

  1、要进一步明晰集体土地产权

  首先要通过制定法律,明确规定集体土地所有权的产权主体,由谁来行使集体土地所有权。其次要赋予集体土地所有权的完整权能,允许集体土地依法转让,尽可能减少对集体土地所有权的限制。第三,进一步明确农地非农建设发展权属国家所有,因为这样有利于保护耕地,有利于落实土地的基本国策,如同国家对集体土地拥有管理权一样,农地非农建设发展权属国家所有与集体土地所有权的完整权能并不矛盾。建议抓紧开展集体土地所有权登记发证工作,将土地承包经营权管理工作按土地使用权对待。

  2、改革征地补偿标准

  征地补偿标准是征地制度改革的核心问题之一,目前依年产值倍数补偿的办法已不适应市场经济的发展,不利于征地工作的顺利进行,法律只设定补偿倍数的上限,而没有下限,明显不合理。征地补偿应该对征地时的实际土地用途进行补偿。反映土地补偿费的土地价格,应该是市场价格,征地补偿应该引入市场机制,以市场价值进行补偿,市场价值可以通过评估确定。就农用地而言,可以结合全国正在开展的农用地分等定级工作,以农用地分等定级成果为依据和参考,对农用地进行估价。

  确定征地补偿标准的另一个有效办法就是科学评定区片综合地价,按区片综合地价对被征地农民进行补偿。区片综合地价应综合考虑各补偿项目和市场因素,特别是土地承包经营权的市场价格。该补偿办法与权利市场价值补偿办法具有异曲同工之效,但更具有综合性,反映了同地同价的原则。

  安置补助费是对被征地农民损失就业岗位或者说生活保障而设定的补偿项目,如果土地补偿费已经按市场价格补偿,并且不考虑社会制度的本质特征和农民的生活保障对土地的依赖性,可以将安置补助费并入土地补偿费或不设安置补助费项目,该项目设置实际上是考虑农地非农建设发展权增值分享;地上附着物和青苗的补偿是对地上附着物和青苗的产权的赔偿,地上附着物和青苗是劳动者物化劳动凝结的活劳动,完全可以也应该以市场定损失进行补偿。

  目前,有一定代表性的观点认为,征地范围不明确,造成征地权被滥用,侵害了被征地农民的合法权益出发,征地改革首先要界定和缩小征地范围,区分公共性和经营性用地。笔者不同意这种观点,因为国家法律已经承认民营经济的合法地位,民间资本已经进入社会各个领域,区分公共性和经营性用地实际排除了民营经济征地。再说,公共性和经营性用地是无法界定的。同样是土地所有权转移,不同用途给予不同补偿,对被征地单位来说是不公平的,也是无法解释的。征地补偿应该是对土地所有权转移后的损失给予补偿,以支付不同征地补偿为目的,以公共利益为由,区分公共性和经营性用地,没有必要,难以自圆其说,更难以执行。

  3、切实做好征地安置工作

  土地是真正以农业或以农业为主的农民的安身立命之所在。土地不仅是绝大多数农民的主要生产资料,更是社会保障的替代物,具有生活保障和失业保险等功能。目前,各地以市场为导向,摸索出多种较为可行的途径,总结了一些经验。但是,征地安置不能以支付安置补助费了事,征地安置也不等于“供养”,征地安置实为农民转岗,从农业岗位转到其他岗位,因此,征地安置应重在培训,政府以培训为手段,培养农民在其他劳动岗位的劳动技能,以适应新劳动岗位的劳动技能为目标。政府可以考虑非农建设发展权增值与农民分享,可以承担培训费用,可以让利,但不能一味强求在征地过程中解决农民的所有问题。经济发达地区,农民的绝大部分收入来自农业以外,“使被征地农民生活水平不因征地而降低”的规定就很难兑现。通过农民市民化,推进城市化进程,缩小城乡差别,也可以避免“三无”农民的产生。

  4、严格规范征地程序

  征地过程是严肃的法律过程,必须有严格的法律程序。严格的征地程序是实现公开、公平、公正和高效原则的保证,也是维护被征地农村集体和农民合法权益的有效措施。保护被征地农民的合法权益,就是保护被征地农民的“知情权”、“参与权”、“上诉权”。目前执行的 “告知、确认、听证”和 “两公告一登记”程序,是行之有效的,确保了被征地农民的“知情权”、“参与权”。当然还可以增加公开内容,比如,农用地定级估价成果和区片综合地价等。目前,缺少的是“上诉权”的保证,征地以国家强制权为基础,被征地单位只有义务,没有权利保证,是不公平的,征地行为是强制的,而征地补偿和安置应该是平等协商,只有“听证”规定还不能保证被征地单位及农民的应有权益,应当赋予被征地单位及农民以上诉权,协商不成的,可以直接向法院起诉,寻求司法救济。

  规范征地行为,还应该增加“交地”程序。目前实行的土地审批程序是“征供分离”,征地权在省级以上人民政府,而供地权基本在市、县人民政府,恰恰侵害被征地单位及农民权益的在市、县地方政府,因为省级以上人民政府与被征地单位及农民没有利益冲突,征地费用的支付到位情况省级以上人民政府无法掌握,征地方案由省级以上人民政府审批,可以保证被征地单位及农民的合法权益,增加“交地”环节后,即使供地方案已经依法批准,被征地单位有权拒绝交地,有效防止地方政府或部门拖欠、挪用和截留征地费的发生。这样,“批后两年未实施,批文自动作废”的规定,就没有必要。

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