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第十四个全国“土地日”

建立有效的土地供应机制通过土地资源的配置促进宏观经济持续、稳定发展

发布时间:2013-07-08 15:43文章来源:中国土地学会 打印

  2004年3月5日,温家宝总理在《政府工作报告》中强调,要把土地作为宏观调控的重要手段之一。

  我们知道,土地是不可再生的资源,也是经济发展中重要的生产要素,土地资源的配置不但关系到国民经济的可持续发展,也关系到子孙后代的生存和发展。但纵观市场经济国家,宏观调控的手段往往是法律、财政(经济)和金融,且以间接调控方式为主。应该说把土地作为国民经济宏观调控的手段之一,是由我国土地所有制和土地管理体制决定的,也是我国经济发展阶段和以政府主导下的城市扩张决定的。因为在市场经济国家里,投资主体一般有着较强的自我风险防范意识,利率、货币政策等具有较充分的弹性。一般情况下,利率、货币政策对经济过热的调节作用比较明显。在我国,以前应对经济过热大都采取行政手段,“急刹车”、“一刀切”的办法遏制投资增长,但结果并不十分理想,往往会导致后续几年经济持续下滑。而运用土地供应机制宏观调控经济是否有效,答案是肯定的,目前停止供地半年的政策已经使固定资产的投资增幅下降。因为当前经济过热的特点是固定资产投资增速过快,低水平重复建设,控制固定资产投资的过快增长已经成为当前宏观调控的重点。土地资源是区域经济、产业布局等在空间上的具体落实,通过土地资源配置达到对产业布局的调控,通过控制土地的供应达到抑制以政府主导的城市建设,特别是抑制低水平重复建设。

  但这种直接的调控方式是否符合市场规律?对未来经济持续发展的影响是正面的还是负面的?如何建立有效的土地供应机制,使得通过土地资源的配置促进宏观经济持续、稳定发展。我们知道,土地是生产要素,对其需求是引致性需求,即资本和产业结合引发对土地的需求。我国现行的土地资源配置特点是:

  1、被动式的供地,即项目引导下的土地供应;

  2、土地利用规划、用地计划与国民经济发展规划相脱节、不协调,规划、计划缺乏指导性和严肃性;

  3、由于土地所有权行使主体的模糊,地方政府对土地拥有实际的处置权,使得以地生财的土地经营模式被各地效仿。中央与地方的目标不一致,产生中央与地方的博奕,中央的统筹和地方保护主义相矛盾。

  那么如何通过土地资源配置达到对宏观经济调控的目的呢?正如前面提到:土地资源是区域经济、产业布局等在空间上的具体落实,可以通过对土地资源配置达到对产业布局的调控,通过产业布局确定地方经济发展方向。通过对城市用地的规划、计划并结合国家的产业导向,建立公开的土地供应等制度,抑制或鼓励土地要素在产业中的市场需求,有效引导投资、消费的方向,从而实现对经济运行的调控。要做到这一点,就要求建立一套符合市场经济的调控机制,使土地供应计划同国民经济计划、国土规划、土地利用规划、城市规划相协调。而不是简单的“一刀切”,实践证明简单的“一刀切”虽然对经济过热能够有效抑制,但后遗症需要多年时间才能消除。

  我国经济正处在高速增长期,其特点是以工业化为基础的城市化进程加速,建设用地需求量大是经济发展的必然,因此,要求土地宏观调控,要在地区上、方向上符合经济发展的规律,而不能因为一味地追求调控效果,将好项目、符合国家和区域经济发展方向的高效项目给“调控”了。政府对土地的作用无处不在,从土地供应量、供应速度、供应方式、土地用途,到使用者的确定、登记发证、税收等等均可以控制。因此,不同区域、不同项目应该区别对待。在供地速度、供地类别、供地规模等方面进行调节,符合国家和区域经济发展的产业要鼓励、支持,国家产业政策限制的项目不供地,效率高(经济效益、环境效益和社会效益,特别是对劳动力的吸纳力)的项目供地,效率低的(高消耗、利用率低)项目限制或不供地。总之增加或减少供地,政策的收与放、压与导要相结合。效率的高低是相对的,东部发达地区的低效率,也许在西部地区是高效的,因此,笔者强调区别对待,综合评价。

  土地调控和金融、货币等政策不同,一旦土地进入从“生地”到“熟地”的过程是不可逆转的,不论是新增建设用地还是存量地,都产生资金的流入和对原用途的破坏,只有将投资完成才能产生效益。因此,调控土地时要在源头开始,即供应与配置。解决好位置、用途、数量、价格等问题。位置、用途、数量是规划和计划需要解决的问题,而价格是通过市场来解决。所以土地宏观调控实质是解决规划、计划和市场问题。

  要使土地宏观调控作用有效,首先要解决好中央、省、市(县)在土地上的权利,包括规划权、计划权和收益权。即在完善土地的产权和管理权制度的前提下,土地的宏观调控才起好的效果。其次,要有科学的、符合经济发展规律的规划和计划。最后,要改变政府执行制度的方式,使土地政策有一贯性和严厉性,使市场主体的企业、投资者和老百姓对土地市场未来有个较为明确的预期,只有这样土地市场才能稳定。

  要使土地宏观调控得到好效果,还要使土地管理政策与宏观经济形势相适应、与生产力发展水平相适应。同时要充分发挥土地市场的作用,通过价格机制调整土地资源的配置,做到有效配置土地资源,使社会财富不断增值,保证土地市场的健康发展,促进国民经济健康发展。我们建立的是社会主义市场经济,市场规律要遵守,即便政府调控,也应该遵循公开、公平、公正的原则。不能简单的采取不供地的方法迫使经济降温,影响经济发展,而应该是通过有选择的供地挤出低水平重复建设部分,挤出有泡沫的结构不合理的投资。

  总之,土地只是宏观经济调控的手段之一,我国应该建立的是符合我国市场经济特色的计划、金融、财政、土地相互配合和制约的调控机制,只有多管齐下,我国经济的宏观调控才能起到良好的预期效果。

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