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第十四个全国“土地日”

综合运用土地政策,积极参与宏观调控

发布时间:2013-07-08 15:41文章来源:中国土地学会 打印

  胡锦涛总书记在今年的人口资源环境工作座谈会上明确指出,要充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用;孙文盛部长在今年的国土资源厅局长会议上也明确提出,要积极运用土地政策参与宏观调控。由于参与宏观调控是中央赋予国土资源部的新任务,如何运用土地政策就成为我们当前需要认真研究的重大课题。首先要充分认识运用土地政策参与宏观调控的难点,其次要认真研究各种土地政策对调控经济运用的作用方式和作用强度等技术问题。

  一、充分认识运用土地政策参与宏观调控的难点

  国际上通行的宏观调控手段是财政政策和货币政策,涉及到土地政策主要是财政政策中的财产税政策。我国在此之前也一直是运用财政政策和货币政策,如积极的财政政策和稳健的货币政策,1993年的紧缩银根措施,今年的上调银行存款准备金等措施,都属此类。但今年中央提出要运用土地供应政策来调控宏观经济,我分析有两个主要原因:一是这次的投资性扩张在很大程度上与政府行为有关;二是由于投资的扩张与土地的供应紧密相关,而城市土地一级市场供应又由政府控制,自然就可以通过行政手段控制土地供应达到调控宏观经济的目的。到今年4月份,宏观调控成效初步显现,这与国土资源部对某些投资过热行业停止土地供应有很大关系。但是,土地参与宏观调控有一定难度,主要表现在:

  1、哪些行业过热,哪些行业供地过多,我们没有相关统计数据,不能事先判断。而从土地供应到投资形成规模,有一滞后期。如果土地供应政策不能提前实施,就会影响整体宏观调控效果,经济就会出现较大波动。

  2、地方政府在追求政绩和发展地方经济的行政目标指导下,对投资扩张有很大推动力。地方政府事实上在行使国有土地所有者职能和国有土地管理者职能,国土部门的土地供应在平时很难调控政府投资。

  3、当前投资主体已经多元化,民间投资比重已达到38.4%。民间投资与地方政府的投资优惠政策相结合,便进一步放大其投资效应。对这部分投资若以行政手段调控就会加大“政策成本”。

  4、土地政策如何与财政政策和货币政策相协调。一般的情况是,提高税率、提高利率,土地供应就要偏紧;降低税率、降低利率,土地供应就要增加。但实际的宏观调控远比这复杂。象这次在提高银行存款准备金的同时,却依然减免农业税、剌激城市消费需求。因此,土地供应会在不同地区、不同行业、不同时期有不同的政策。

  二、认真研究各种土地政策对调控经济运用的作用方式和作用强度

  首先,我们要搞清楚有哪些土地政策可参与宏观调控。当然,首推土地供应政策。因为一级土地市场的供应掌握在政府手中,但它是以行政调控为特征,并主要对政府主导的投资(如城市基础设施建设)发挥作用。如三亚市的这次土地拍卖,就是在政府控制经营性土地供应总量的条件下进行的。其次是地价政策。政府通过对土地市场的价格水平进行管制和引导,影响土地的需求,达到实现宏观调控的目的。地价政策对民间资本的调控作用也很大,不可低估。还有一个很重要的与土地有关的政策,就是土地税收政策,这可以归入财政政策,但与国土资源部的很多政策也相关。根据各土地政策的特点,综合运用,实现宏观调控目标。

  1、土地供应政策本身是多个土地政策的综合体。比如,土地利用总体规划就是长期的土地供应政策。它在土地利用的方向、地区和时间上都做了严格而科学的安排,在一般情况下,严格执行土地利用总体规划,就是在运用土地供应政策。土地用途管制、农用地转用、土地利用年度计划和建设用地审批等制度,既是土地利用规划的具体实施,也是土地供应政策在土地供应过程中各环节的具体体现。征地政策、集体建设用地入市政策和收购储备政策,对土地供应的时段、规模、行业,特别是可控制程度的影响也很大。最后才是体现在不同时期、不同地区、不同行业的土地供应量政策。而这种最终供应量的确定,也还需要根据土地市场中的价格信号进行判断。因此,要运用好土地供应政策,就必须对土地供应的全过程相关政策进行综合调节、综合运用。

  2、地价政策主要是地价管制政策。在当前,地价管制主要应是针对土地使用权有偿出让过程中的低地价政策而制定的价格水平管制政策。当前的低地价政策不但表现在政府主导的基础设施建设项目中,就是市场配置较为充分的经营性用地价格也由于政府的干预而大多偏低。比如,在房地产项目中,我们通过调查,2001年土地出让金仅占房屋售价的8.7%,很多城市的土地出让金长年不作调整。土地出让金加上拆迁安置补偿费,也只占房屋售价的27.7%。据中国社科院财贸所的研究,我国房价居高不下,已经严重偏离了边际成本,开发商的总资本收益率平均在20%以上,若以自有资本占总资本的20%计算,自有资本收益率在100%以上。这种房地产项目中的巨大利润空间,导致房地产信贷增大。而以协议出让为基本方式的工业用地出让中,低地价和零地价政策使企业投资者不计土地成本,投资门槛很低,而投资商又将这些土地进入银行抵押,进一步放大投资规模。如果我们以土地开发成本作为工业用地的基本控制价格,既确保了土地市场价格信号的基本准确,又有效地控制了低水平的重复投资。因此,我们在以土地供应政策为主要的宏观调控政策时,还应考虑地价管制政策。

  3、为了进一步发挥土地政策的宏观调控效果,在土地制度方面还应进一步完善城镇土地产权制度和土地收益分配制度。要改变当前城市政府作为实际的土地所有者的产权状况,建立城市国有土地产权的委托代理制度,这类似于现代企业的产权结构。国务院作为国有土地的产权代表,委托国土资源部门管理城市国有土地,确保土地所有者的利益和全国人民的公共利益,城市政府则以土地税收为主要土地收益来源,并根据国务院(土地所有者)的要求,使用部分土地收益。与此相配套,在土地收益分配上,除要建立以土地为主的财产税以外,还要对土地出让收益进行基金式管理,一届政府不能使用未来几十年的土地收益。

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