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第十四个全国“土地日”

运用土地政策调控宏观经济可以弥补货币政策的不足

发布时间:2013-07-08 15:33文章来源:中国土地学会 打印

  经济运行是有周期的,在一段时间会处于波峰,在另一段时间会处于波谷。没有宏观调控,经济的波动性会很大,波峰与波谷的距离会很长;有了宏观调控,经济的波动性会变小,波峰与波谷的距离会较短。经济波动性愈大,浪费的社会资源就愈多,所以,为了减轻社会资源的浪费,必须对经济发展进行宏观调控。土地参与宏观经济的调控,有利于尽快实现国家宏观调控的目标,最大限度地减少社会资源的浪费。因此,土地参与宏观调控不是中央赋予土地部门的一项权宜任务,而是土地部门早就应该认真履行的一项重要职能。现在中央重新给予强调,我们必须高度重视,应该认真履行好这项职能。

  一、土地政策对产业结构调整更能发挥直接效应

  目前中国宏观经济的主要问题是结构问题,即局部过热。就中国经济目前所处的发展阶段看,宏观经济主要不会在总量上出现问题,主要会在结构上出现问题,即表现为一定时期的产业结构或地区结构严重失衡。比如,上个世纪90年代初期的房地产热、开发区热,目前的房地产热、开发区热和钢铁、电解铝、水泥过热等,都是产业结构严重失衡的表现。

  产业结构不合理,首先要表现为生产要素配置结构不合理,在土地上就是表现为用地结构不合理。通过调整用地结构,可以调整产业结构,从而缓解乃至最终解决宏观经济的问题。这就是土地政策能参与宏观经济调控的内在根据。

  宏观经济学中提出的宏观调控手段主要有财政政策、货币政策和外经政策。从本质上讲,货币政策是一种总量调控手段,用它来调控中国经济的结构问题,付出的成本可能会很大,比如造成大量的呆坏账。“铁本事件”之后,几十亿银行贷款怎么收回来,这是一个令银行头痛的问题。从理论上讲,土地政策更有利于解决结构上的问题。土地利用总体规划,以及作为规划实施的土地年度供应计划,本质上是对用地结构的安排,它更直接影响到的是产业结构,它是通过产业结构的调整才影响到宏观经济的总量。因此,土地政策可以弥补货币政策的不足。

  与上一轮经济过热是消费过热不同,目前的经济过热是投资过热,而地方政府是主要的投资主体。由于政府行为不是市场行为,货币政策等宏观调控手段的效果如何有待观察。为此,引进土地政策的调控显得特别有意义。因为土地政策本质上不是一种经济手段,而是一种行政手段。利用行政手段对付行政行为总比利用经济手段对付行政行为效果会好一些,过去的经验也证明,土地审批对固定资产投资的调控作用非常明显。

  在财政政策、货币政策和外经政策之外,中国现在增加一个土地政策,这是社会主义优越性的表现。在中国,土地实行公有制,最终由政府掌控。政府可以通过不供地、从严供地、优惠供地等土地政策,来调整用地结构,最终调控宏观经济。当然这样一来,会在一定程度上牺牲土地资源的市场配置程度。世界上的事情总是这样,鱼和熊掌难以兼得。为此,我们应该认真研究土地的宏观调控与市场配置的平衡点,找出一个二者都能接受的方案,通过这个方案,既有利于履行好土地参与宏观调控的职能,同时又有利于推进社会主义土地市场体制的建立。

  二、土地政策调控宏观经济的手段主要是土地利用总体规划和年度供应计划

  过去讲土地的宏观调控,主要是指调控土地资源与资本、劳动力等资源的配置和土地资源在不同行业之间的配置。土地资源的配置,一方面要以市场为基础,另一方面需要宏观调控。因为市场配置土地资源在某些情况下会失灵。现在讲土地的宏观调控,是指调控宏观经济,对于过冷或过热的宏观经济,运用土地政策去“加油门”或“点刹车”。调控土地资源配置与调控宏观经济二者是有区别的,但也存在着一致性。这种一致性表现为,一是当宏观经济出现问题的时候,最终能从土地资源配置的不合理上找到原因;而严重的土地资源配置不合理,最终要从宏观经济上出问题表现出来。二是土地利用总体规划、土地年度供应计划等措施,既是调控土地资源配置的政策工具,也是土地参与宏观经济调控的政策工具。土地利用总体规划和年度供应计划本质上是对用地结构作空间安排和时间安排,因此,运用土地政策调控宏观经济的结构性问题,手段主要是土地利用总体规划和年度供应计划。无论是宏观经济出现问题,还是土地资源配置出现问题,在土地管理方面的表现总是违背了土地利用总体规划和年度供应计划。为此,为了履行好土地参与宏观调控的职能,我们现在应该做的一项工作是,根据调控宏观经济的需要,把土地利用总体规划、土地年度供应计划设计得更完善一些,落实得更好一些。比如,土地利用总体规划与城市规划、城镇体系规划虽然都涉及到土地利用,但对土地的分类不同,各自使用各自的指标,重大项目用地与土地利用规划用地之间不能一一对应,致使利用土地利用总体规划审批项目依据不足,调控乏力。我们应该探索把几个规划统一起来,特别是在市、县层面上加以整合。

  三、利用土地政策调控宏观经济需要结构性的土地基础数据

  有效地利用土地政策调控宏观经济还有许多问题需要解决。比如,目前的国土资源综合统计报表制度中的土地指标,主要是一些总量指标,如出让了多少土地面积,收到多少土地价款。如果说有结构指标,这些结构指标也太粗,满足不了调控产业结构的需要。比如,在建设用地面积指标中,交通用地、居民点及工矿用地、水利设施用地等指标,虽也是结构指标,但太粗。从土地统计指标中,看不出钢铁用地面积、电解铝用地面积、水泥用地面积等。为了认真履行好土地参与宏观调控的任务,我们必须在统计报表中增加各行业用地的结构指标。结构指标不仅包括目前正在加以调控的钢铁、电解铝、水泥等行业的用地面积,也要包括将来可能出现问题的行业的用地面积。至于具体指标的设置,可考虑国家统计报表制度中一些主要的生产资料。笔者认为,如果平时没有资料积累,到年底时每一种产品生产的用地面积依次去统计,工作量会很大。但如果平时在计算机里就有储存,比如,对每一个申报项目,它的产品性质、用地面积都给予完整地记载,那么到年底时某种产品的用地面积是多少就容易统计,工作量不会很大。所以,关键是土地行政部门在平时批地时,要有详细的记录。

  我们应该看到,当前最大的问题是地方上报的建设用地量、基本农田保护量、规划和计划执行情况等关键数字严重不实。这直接影响到国家对土地占用、建设用地审批真实情况的了解,影响到对基本农田保护制度、耕地占补平衡制度执行情况的掌握,严重影响了土地利用总体规划的实施和年度土地计划的执行。为此,我们应该尽快完善土地调查统计制度,切保能够及时、准确、高效地掌握土地利用现势情况。

  有了结构性的土地数字,这个数字能否成为土地部门采取宏观调控的依据?比如,土地部门根据批出的土地数字,认为某个行业用地面积太大了,已与其他行业用地面积严重不成比例,于是要停止这个行业项目的供地,可是发改委根据其他指标,认为这个行业还没有达到短期饱和的程度,还可以上马,于是批了这个项目。这时土地部门该怎么办?笔者认为,宏观调控的总决策权在中央。只有中央说应该采取调控措施了,那么土地、财政、银行、外贸等部门才可以采取调控措施。在中央未做出决策之前,各部门只能根据各部门掌握的情况,向中央提出建议。这就是说,土地参与宏观调控的含义是两个:一是向中央提出宏观调控时机、对象的建议;二是当中央做出宏观调控的决策时,运用土地政策去实际调控。否则,将会造成大量的部门间扯皮。

  在中国现有的政治体制下,在中央与地方“分灶吃饭”的财政体制下,地方政府的投资冲动是经济过热的根本原因。“铁本事件”表面上是民间投资,实际上在它的背后是地方政府在推动,地方政府受政绩目标和任期目标驱动纵容企业非法用地是主要原因。2003年,未经批准非法占地案件55748件,涉及土地面积24347.36公顷,其中耕地13663.39公顷,分别占2003年发生案件立案总数的78.05%、84.43%和89.1%,就是一个证明。因此,加强执法监察坚决制止非法用地,是宏观调控的一个重要手段。除此之外,笔者认为可以通过非法用地情况提前知道哪些行业可能会出现结构性失衡。对此,只需改善目前的非法用地统计就可实现这一点。目前的国土资源综合统计报表制度中,非法用地的统计也只是一个总量指标,从中看不出行业用地情况。如果在非法用地的统计中,增加结构指标,使人能清晰地看出非法用地的主要是哪些行业,而这些行业就是有可能出现结构性失衡的行业,从而提前引起我们的警觉。

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