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第十四个全国“土地日”

解决土地违法问题必须采取治本之策

发布时间:2013-07-08 15:33文章来源:中国土地学会 打印

  在我国计划经济向市场经济转轨、土地市场逐步发育的过程中,乱占土地、滥用耕地的现象总是屡禁不止,甚至带周期性地集中爆发。1992、1993年“开发区热”、“房地产热”的后遗症至今尚未治愈,近年来新的开发区圈地运动在一些地方又死灰复燃,造成土地市场秩序混乱,严重影响我国经济运行。2003年以来,国务院统一部署,在全国范围内开展了一场前所未有的对土地市场秩序的治理整顿工作,各地共查出多年来产生的各类土地违法行为16.8万起,涉及耕地几十万亩,目前治理整顿工作正在向纵深发展。

  要解决土地违法现象屡禁不止和周期性大量出现的问题,不能再走治理—反复—再治理—再反复的老路了,必须采取治本之策,从体制、机制、法制等方面入手,加快制度建设,从源头上加以解决。

  一、树立科学发展观

  经济发展中急躁情绪产生的根源在于把经济增长看成是目的,而不是手段。如果不抛弃这一观念,急躁情绪就很难克服。可持续发展是我国的发展战略,这一战略的核心是从以前单纯追求经济增长转向统筹人口、资源、环境与经济社会的协调发展。这种科学发展观强调经济增长是实现人类发展这一目标的手段,而不是目的。是增长为人类服务,而不是人类为增长服务。要把科学发展观从理念变为现实,必须采取具体的措施,把这种要求输入到我国政治和经济运行系统的各个环节。在政治系统中,可以把全面发展、协调发展、可持续发展用比较科学的方法予以标准化,用以评估、考核政府和领导干部的政绩,对急功近利的决策予以约束。在经济运行系统中,把土地供给、集约利用作为调控经济运行的重要手段,以约束盲目重复建设和经济的粗放发展。

  二、改革和强化土地的国家管理职能

  首先,国务院土地主管部门应强化宏观调控和监督管理。坚持实行最严格的耕地保护制度,牢牢把握保护耕地的主线,严格控制农用地转为建设用地的总量,加强对各地保护耕地、集约利用土地、维护健康的土地市场环境的监督管理,适当下放建设用地的审批权。这样就可以比较有效地减少审批环节,提高行政效率。

  其次,要深化土地管理体制改革。一方面,应按照中央的部署,认真实施省级以下国土资源管理体制改革,强化省级人民政府及其国土资源主管部门的管理职能,特别是强化对规划的实施管理和执法监察责任。另一方面,应加强对省级国土资源管理部门领导干部的双重管理和业务指导。要紧紧围绕职能履行、依法行政,积极探索一整套制度和办法,加强指导、考核和监督。这样,逐步形成一个上下衔接、富有效能的管理体制,以排除地方行政干预,遏制地方保护主义,使土地资源得到切实保护和有效利用。

  第三,要提高土地利用总体规划的权威性。要抓住两个关键环节。一是提高土地利用总体规划的科学性,坚持实事求是,做好与城市总体规划和其他规划的协调工作。二是适当分离规划制定和实施管理的职能,把制定和修改的权力交给各级人大,实施管理的职能放在国土资源管理部门。这样分离的好处是将规划置于人大的监督之下,修改规划的成本提高了,能够有效避免突破规划或为迎合开发商或政府的需要随意修改规划。

  三、加快推进征地制度改革进程

  改革征地制度的关键在于合理分配农用地转为建设用地产生的增值收益,让农民分享中国经济增长的利益。

  改革征地制度应从两方面入手。首先要缩小征地范围。要严格规定政府动用征地权的条件,这个条件就是因公共利益的需要。要严格界定公共利益,这样将把很大一部分用地包括经营性用地排挤出征地范围。这部分用地可以在市场中购买,包括向集体经济组织或农民购买,当然这种购买要接受国家的行政管理。缩小征地范围带来的好处:一是减少了交易环节,土地交易变成了交易双方的事情;二是提高了农民在土地交易中的谈判地位,可以有效保障失地农民的权益。其次要提高征地补偿标准。政府征地意味着被征地单位必须将土地卖给政府,补偿标准应该按照市场价格确定,而不是硬性定价,更不是无条件地压低补偿标准。改革征地制度将会有效地控制征地规模,控制占用耕地,减少土地违法行为,因为征地与出让土地过程中产生的增值收益的分配市场化了,对这一收益分配的行政干预将从这个领域退出。

  四、完善土地产权制度

  产权制度是市场经济的基础,只有完善的产权制度,才能有正常的交易,才能有良好的市场秩序。大量土地违法行为的产生与我国土地产权制度的不完善有很大关系。完善土地产权制度应从以下三方面入手。一是完善划拨土地使用权,明确产权主体、权利及交易条件;二是完善农民集体土地产权。改革征地制度的前提就是要承认和保护农民集体土地所有权,让农民集体经济组织或农民在符合国家规定的条件下,真正拥有占有、使用、经营和处置的权利,如果没有这一前提,征地改革是难以进行的;三是积极探索土地产权制度深层次的问题,包括国有土地所有权如何行使的问题,其权益如何体现的问题,农民集体土地所有权交易的问题。

  完善土地产权制度是我国土地市场秩序根本好转,大规模消除土地违法行为的根本途径。土地产权制度的完善意味着对土地交易不适当行政干预的退出,意味着土地产权主体能够在权利明确的前提下追求交易的利益最大化,增加了交易收益的确定性,加之政府强有力的执法管理,将会大幅度地减少土地非法交易数量。

  五、切实转变政府职能

  首先,要进一步加强政府对土地市场的宏观调控,遏制地方上随意的管理。要建立和完善政府调控土地市场的制度,使之走向制度化、规范化。同时,要增强政府的服务和监督功能,使土地市场健康发展,防患于未然。

  其次,要建立适应市场配置方式的政府供应土地的管理方式。在中国土地市场的现实中,政府是主要的供给方,另一方是不同所有制的投资主体。在这种情况下,就必须改变过去那种面对同一投资主体的管理方式,即计划立项、规划选址、财政拨款,土地管理部门提供土地的管理方式。在政府供应土地前,计划、规划、土地等职能部门应相互协调配合,做好相应的工作,并落实在政府供应土地的合同中。

  六、加大宣传教育和执法力度

  要以各级领导干部为重点对象,广泛、深入地在全社会进行土地国情、国策和国法的宣传教育,增强广大干部、群众特别是各级领导干部的土地忧患意识、土地国策意识和土地法制意识。同时,要坚持依法行政,加大执法监察力度,特别是对违法案件的查处工作必须有新的突破,彻底改变那种管理松、执法软的状况,真正体现执法“严格”,真正体现法律的权威性。

  七、以制度创新抑制腐败

  遏制土地违法行为必须抑制党政官员的腐败。腐败说到底是一种寻租行为,问题的关键在于产生“租金”的制度。因此,开展制度创新,减少或消除制度产生的“寻租空间”是防止腐败的有效措施。在加强对党政官员的思想政治教育和提高物质待遇的同时,要完善对行政行为特别是土地审批管理的事前监督机制和事后惩罚机制,完善依法行政的各项制度,建立行政过程的公开制度,使腐败行为既不愿为、不必为,又不敢为、不能为。

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