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第十四个全国“土地日”

中国土地勘测规划院规划所 郑伟元

发布时间:2013-07-08 15:32文章来源:中国土地学会 打印

  1987年以来,我国组织编制和实施了两轮土地利用总体规划,土地利用规划工作取得了很大成就。土地利用规划体系已经基本形成,规划实施管理制度初步建立,规划的实施特别是第二轮规划的实施,在保护耕地、促进土地集约利用、保障经济社会可持续发展方面发挥了重要作用。特别是新《土地管理法》颁布实施以来,土地利用规划受到社会各界的普遍重视,各级政府按规划用地、管地的意识普遍增强,土地利用规划对经济社会发展的调控作用越来越得到全社会的认同。通过规划提高了土地利用的综合效益,促进了产业结构的优化,改善了生态环境,保障了经济社会的快速发展,而且也发展了土地利用规划的学科体系,培养了一批土地利用规划人才。

  随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入,规划预测的不确定性因素越来越多,特别是第二轮规划是在1990年代初经济过热,中央采取从紧政策,加强宏观调控,加强土地管理和耕地保护的背景下编制的,规划实施后,出现了一系列新情况、新问题,经济社会的快速发展和宏观政策的调整,使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。

  党的“十六大”提出了全面建设小康社会的宏伟目标,明确了本世纪前20年我国经济社会发展和体制改革的主要任务,面对我国经济社会发展的重要战略机遇期,新一轮土地利用总体规划的编制要理清思路,加快改革和发展,为实现这个宏伟目标提供土地保障。

  一、 树立科学的发展观

  科学的发展观就是坚持以人为本,实现经济社会全面发展、协调发展和可持续发展。科学的发展观要求要有正确的政绩观,各地方要摈弃过去那种只顾局部利益和眼前利益,以大量消耗土地等资源为代价,片面追求经济增长的政绩观和发展观。按照科学的发展观,就要转变规划理念,要真正树立以人为本的理念、市场经济的理念、弹性规划的理念、理性发展的理念、动态规划的理念、开放的理念、全球化的理念。要用科学的发展观和先进的规划理念指导新一轮土地利用总体规划的编制。

  二、 明确规划的目标和阶段性重点

  土地利用总体规划涉及社会经济的各个方面,应当是多目标的综合规划,而不是单一目标的资源利用规划。当然,多目标并不意味着无所不包,而应突出有限目标和阶段性重点。上两轮规划突出耕地保护,应予充分肯定,但不能把土地规划仅仅看作是耕地保护规划。新一轮土地利用总体规划的目标是要为实现全面建设小康社会这个宏伟目标提供土地保障,具体讲,主要包括三个方面:一是要处理好经济发展与土地资源保护的关系,继续加强农地特别是耕地保护,实行“世界上最严格的耕地保护制度”,保护和提高粮食生产能力,这也是当前和今后一个相当长时期我国土地规划的重点和主线;二是保障必要和合理的建设用地,要充分考虑我国正处于高速城市化、工业化发展的现实,严格控制建设用地应严在控制土地利用的浪费,而不是简单控制用地数量,要在集约用地上多下功夫;三是要保护和改善生态环境,统筹人与自然的和谐发展。

  三、完善规划体系

  我国已建立了国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划体系,县以上四级编制了土地开发整理专项规划,但目前各级总体规划职能分工不明确,内容雷同,其他专项规划很少编制,详细规划没有很好开展。新一轮规划编制要进一步强化总体规划功能,明确各级总体规划的分工,国家级、省级规划突出宏观性、政策性、战略性,抓住关系经济社会发展的全局重大战略问题,提出区域土地利用方向和重点;市级、县级、乡级规划要突出空间地域性和可操作性,要为土地用途管制制度的实施提供依据,要体现地方特色,贴近人民群众,其中市级规划要重点做好中心城市地域土地利用安排,乡级规划可同县级规划同步编制,根据需要和条件,重点做好城市周边、重点小城镇、重要工矿地区的乡镇的规划;专项规划要根据需要,突出针对性,可以与总体规划同步编制,也可根据需要,在总体规划的指导下单独编制;要开展对重要领域及重点区位编制土地利用详细规划的探索,把土地规划做深做实;积极开展对一些经济高速发展及生态环境脆弱、人地关系矛盾突出的地区编制区域土地利用规划的探索。

  四、加强公众参与,开门、开放编制规划

  土地规划作为社会主义市场经济条件下政府的公共产品,要体现人民群众的根本利益,规划的编制和实施不仅要有政府的组织协调和贯彻落实,更要有全社会的共同参与,规划是政府行为和全民行为的高度统一。从规划的编制到实施整个过程,都要严格按照法定程序,要增加规划的公开性、透明度,加强公众参与,要彻底改变过去那种少数人参与、过多体现长官意志的局面,在规划编制的各个阶段和环节,要采取包括问卷调查、公开征询意见、社会听证、专家论证、公告公示等多种方式,广泛听取各方面意见特别是不同意见,保障人民群众参与规划编制的权利,开门、开放编制规划,保证规划决策的民主化和科学化。

  五、改革规划编制内容和方法

  前两轮规划采用了指令性指标和土地利用分区相结合的方法,在土地管理中发挥了一定的作用,但存在着不少问题。针对规划要不要指令性指标问题,目前存在一些不同意见。取消指令性规划指标是大势所趋,但目前还要保留,这也是中国的具体国情和处于经济社会快速发展及体制转型的特殊时期所决定的,而且,建设用地具有不可逆转性,采取适度的指标控制是必要的。关键是要探讨科学合理的数量指标确定和分解方法,同时还要建立土地利用效率和质量控制指标。土地利用分区也要进一步探讨和完善,分区重在实用。要完善县级和乡级规划的土地用途分区,并通过制定管制规则,给管理留下一定的调节空间,让使用者按市场导向去自主决定。用途管制要行政和经济手段并用,建立规划许可制,充分应用地租、地价、税收等杠杆。

  六、加强同相关规划的衔接

  要加强土地规划同国土规划、城市规划及其他相关的协调。国土规划是一项综合的战略性规划,它对区域发展和土地利用具有宏观指导作用,应是最高层次的空间规划,是土地利用规划、城市规划等空间规划的上位规划。土地规划与城市规划应在城市发展方向、用地规模、土地利用类型分类标准、编制时间,编制期限等多方面加强协调。

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