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第十四个全国“土地日”

重构土地利用规划决策制度,避免土地利用规划决策失误

发布时间:2013-07-08 15:31文章来源:中国土地学会 打印

  这几年出现的开发区热、“圈地现象”、城市盲目扩张,已不能简单的理解为土地利用规划决策者或专家个人素质,水平或能力的问题,从更深层次看应是机制问题,是制度问题,其中最重要的可能是决策制度问题。土地利用规划决策制度,包括规划编制制度,监督决策制度和实施决策制度,其科学性和合理性如何,直接关系到土地利用规划能否发挥龙头地位的效能。事实上,土地利用规划作为土地开发、利用、整治、保护和管理的依据,如果其龙头地位效能得不到应有发挥,将无疑会直接影响到土地的可持续利用。在某种程度上,它也会直接关系到土地政策参与宏观经济调控和科学发展观的落实。

  一、现行土地利用规划决策制度的缺陷

  现行的土地利用规划决策制度缺陷主要表现为以下三方面:决策结构失衡;激励和约束的双重不足;信息失真和不对称。

  1、 决策结构失衡

  在土地利用决策结构方面,政府和主要决策者的“中心化”现象(即集权化决策)使其他决策主体处于边缘化,削弱了其他弱势决策主体的话语权。如有些地方领导想规划什么就规划什么,想怎么规划就怎么规划,这是决策权力完全中心化的表现。中心化常引发越级决策、责权不对称、言路堵塞,信息无法及时传递和反馈等一系列问题,导致决策成本的增大和决策失误概率的增加。土地利用规划编制的决策权、土地利用规划实施决策权和土地利用规划监督权的混合,地方主要领导集多种决策权于一身,影响了决策的公平、效率与正义,使决策监督流于形式。没有监督和约束的决策权反过来强化了集权式的决策,也导致了土地利用规划的部分失效。

  2 、激励和约束双重不足

  在土地利用规划决策主体方面,存在着对决策主体的激励和约束的双重不足,此是土地利用规划决策制度缺陷的又一体现。激励不足的表现在:①土地利用规划决策者在位时所承担风险与报酬不对称;②缺乏声誉机制,如无公开、全面、连续的规划业绩档案记录,缺乏科学和可操作的规划政绩评价标准,任期短而土地利用规划决策的规划实施效果长;③个人规划成就体现困难,规划决策团体的责、权、利不对称。激励不足导致土地利用规划决策交易成本提高,长期目标难以体现。在土地利用规划决策过程中,还存在着约束不足的问题。地方政府权力决策行为短期性、非连续性和随意性,从而造成规划实施和管理的无序性。为使作为委托——代理关系中代理人的土地利用规划决策者最大限度地履行职责,正确决策和减少失误,就需引入激励与约束机制。

  3 、信息失真和不对称

  信息不对称是土地利用规划决策制度缺陷的第三个重要表现。土地利用规划决策过程就是信息的搜集、处理加工、定型传递和控制的循环互动过程,因此真实信息获取和传播对决策有决定性影响。从委托——代理关系的角度分析,土地利用规划决策信息失真的原因在于委托——代理双方存在着信息不对称的情况,通常是地位高的人具有价值信息优势,专业领域内的个人拥有技术信息优势,广大公众拥有事实信息优势。这种信息的不对称性在土地利用规划决策中普遍存在。此外,处于代理链首端的中央政府和处在代理链末端的地方政府之间存在着代理链过长的问题,从而引致信息逐级损耗和传递不畅的问题。

  二、土地利用规划决策制度创新

  1、网络化权力结构的规划决策制度构建

  决策权力结构网络化,就是决策权力主体之间彼此直接或间接相连,形成网络状。实行决策权力结构的网络化,就是要实现决策权力的分权和制衡。构建规划决策制度网络化的权力结构途径和方式如下:①在决策权力的结构形式方面,从层级制的中心结构和线形结构向平等型的网络结构转移;②在决策权力的运行状态方面,应该从权力绝对集中的中心化向权力相对分散的网络化转移。即:土地利用规划决策权力应从政府向各个方向转移,将决策权力过于集中在政府的状况,改为以政府作为权力枢纽,人大、政协、经济组织、专家组织、市民组织、上级政府和下级政府分工合作决策的权力结构和运行机制。从土地利用规划决策制度的分类来看,土地利用规划决策制度分为编制决策制度、实施决策制度、监督决策制度。无论哪一种决策制度,都应有政府、专家和公众代表共同参与,三方以各占1/3的比例组成。政府、专家和公众代表在不同的决策制度下所起的作用有所不同:在规划编制决策过程中,专家应起主要作用;在规划实施决策过程中,政府应起主要作用;在规划监督决策过程中,公众应起主要作用。

  2、决策格局均衡化的规划决策制度设计

  决策格局均衡化的规划决策制度设计,即设计一系列完整的制度体系,各制度体系间相互协调从而达到均衡,它是土地利用规划决策制度成功的关键制度保障。实现决策格局均衡化的规划决策制度的具体措施有:①建立土地利用规划委员会制度;②建立土地利用规划师制度;③建立土地利用规划上诉委员会制度。土地利用规划委员会是由政府、专家和公众代表组成的法定、常设的土地利用规划决策机构,政府、专家和公众代表的比例各占1/3左右。根据康格尔顿(Congleton)模型说明,从经济学的角度看,委员会制的决策方式比其它方式更能减少寻租活动造成的资源浪费。土地利用规划上诉委员会是由另外一些专家、公众组成的法定、常设的土地利用规划监督机构。土地利用规划委员会、上诉委员会和土地管理部门分别在土地行政体系框架内形成土地利用规划编制决策、土地利用规划监督决策和土地利用规划实施决策的分离均衡格局,同时联动运作,从而在权力配置和运行程序上保证决策的高效和防止权力滥用。土地利用规划师制度是基于行政首长和专家各自的信息优势而设置的,形成行政首长负责价值判断、规划师负责事实判断的既分工而又合作的局面,可提高决策的公平性和有效性。

  诸如开发区热、城市用地盲目扩展等问题形成的重要原因在于土地利用规划决策制度的功能缺失。建立平等型的和相对分散的网络结构是实现决策权力分权与制衡的关键途径。建立土地利用规划委员会制度、规划师制度和上诉委员会制度是实现决策格局均衡化的具体措施。此外,设置制度化的土地利用规划研究信息机构也非常必要。因为信息不足,信息处理不及时和信息沟通的困难是土地利用规划决策失误的一个重要原因,而设立制度性的信息枢纽——土地利用规划研究信息机构也显得十分迫切。总之,只有通过土地利用规划决策制度的重构,才能更好地解决土地利用规划的决策失误,也才能使科学发展观在土地管理 中进一步得以落到实处。

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