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第十四个全国“土地日”

土地资源管理应注意借鉴国外土地用途管制经验

发布时间:2013-07-08 15:38文章来源:中国土地学会 打印

  土地资源问题是目前许多国家,包括土地资源相对丰富的国家如美国等都面临问题。笔者认为,国外的土地用途管制经验很值得我国借鉴。

  一、经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因

  美国随着人口增加,经济发展,工业化、城市化、自然灾害等大量侵占优质农地,著名“硅谷”曾经就是农业基地。仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少,由此引发了一系列的经济、社会和环境生态问题。为此,美国各州开始采取一系列的措施来控制城市发展规模,保护优质农地,使土地用途管制内容成功转向控制城市规模和农地保护。

  人地矛盾大是日本特点,随着经济社会的发展,土地使用管制和农地保护问题日益突出。日本土地利用基本规划对各区域土地利用发挥综合调控和间接管理作用。根据土地利用不同类型划分不同的用途区域 ,各区域再依据个别法进行土地利用的限制。

  二、现阶段土地用途管制的主要内容是控制城市规模和农地保护

  美国是世界上较早实施土地用途管制的国家, 30年代中期,连续几年干旱,故土壤和水土保持是其主要任务。50年代前主要是土地使用的容积和密度管制,在控制各种公害的发生源,保障日照、通风、保护环境等方面发挥了重要作用。50年代后则是城市规模和农地保护。工业发展,环境污染,生态平衡破坏等成为美国政府关心的重点。为此美国各州通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状,划定城市增长线,分期分批发展,建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模,保护优质农地。

  三、规划是土地用途管制的前提和基础

  土地利用规划是实施土地用途管制的依据和基础,用途管制则是落实土地利用规划的手段。凡是实施土地用途管制的发达国家,都有完善的土地利用规划制度。如美国土地利用规划体系分为州土地利用规划和地方土地利用规划。美国总体规划又称“非永久性宪法”,即根据不断变化的发展趋势来定期修订。同时建立严格的土地利用规划制定程序。通过土地利用规划,引导城市的发展,缓解城市发展压力,控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。英国土地利用严格遵照其城市农村计划法,农田保护纳入计划法的约束中,谋求土地利用的整体效益。法国于1960年制定农业指导法,随后建立土地整理与农村安置公司,负责土地整理和维护耕地农用。法国将农田纳入农业区域环境保护范畴。规划用地以决定哪些土地可为非农建设使用,哪些土地为未来城市发展预留地。对划入农业区域的土地,保证至少在土地规划公布10年内,不受非农建设威胁,鼓励对农田上的投入。荷兰以规划、立法为基础,通过制定综合规划、组织土地整理和开垦新土地等三项措施保护现有农田。日本1964年制定《农业发展地域整备法》,确定“农业发展区域”,保护农田。并于1969年修订的《城市土地规划法》将城市区域划分为促进城市化发展的“市街化区域”和抑制城市化发展的“市街化调整区域”两种情况,来处理农地的是否许可转变问题。1974年制定《国土利用计划法》,1976年制定《全国土地利用规划》,重申对优质农田保护。

  四、普遍建立了土地用途管制制度,并从法律上确定了其地位

  美国1965年制定保护水资源和环境的《水质法》。1970年有《全国环境保护政策法》等。根据宪法规定,管理私人土地利用方面的权力主要集中在州政府手中,各州还有许多类似的计划。前苏联也制定了一系列法令、法规,禁止荒废农田,防止土壤退化并改良土壤,限制非农业占地等。匈牙利政府将农田资源保护作为环境保护的重要内容,1976年制定环境保护法,1980年颁布了关于全国环境保护方面的规章制度,强调对农田数量保护、农田质量保护和不同质量等级农田的合理利用。波兰1971年制定《农业、林业用地保护和重新耕作土地法》,1982年颁布《农业和林业用地保护法》,把限制农田非农业利用作为保护耕地的主要措施。

  五、国家通过国土利用规划、城市规划,对私人土地进行调控

  在土地并不是绝对私有的国家,如美国、英国等,国家拥有土地使用权的终决权,通过占有、控制、管理、优先购买权等实施对土地用途的管制,以保护农地。韩国土地利用基本规划的地域划分在空间上没有重复,有利于规划管理,其土地用途管制制度比较完善,1993年修订了 《国土利用管理法》,土地利用规划区域的划分是以保护目的或开发目的为原则,将全国土地划分为城市、准城市、农林、准农林和自然保护5个用途区域,为了使这些土地得到合理利用,以法律的形式明确限制土地利用行为。

  六、限制土地所有权及对农地进一步分割或分散的限制

  法国、日本等人多地少的国家,政府大多以立法的形式保障租佃权,限制土地所有权, 保障良好的租佃关系。日本法律规定,水田地租不得超过收获物的25%,旱地不得超过15%;法国限制地租不得超过土地价格的2%~2.5%并,规定专门的调节租佃争议机构等。

  为防止土地细碎化,一些国家采取方法对土地分割加以限制,如改变农地遗产分割习惯、禁止农地分割出售或出租等。法国从1938年规定,低于一定价值的农场不得再分割。1960年法国农业指导法规定,不在农村务农的儿女或其他继承人,无权分赠遗产;日本立法规定要“防止农地继承的细分化。

  七、对非农用征地严加限制

  世界各国在对待私有财产和社会公共利益发生冲突时,都有社会公共利益优先的原则,但优先不能滥用,必须是真正的社会公共利益需要。将土地征用的范围严格限定在“公共利益”范畴里,虽然存在“公共用途、公共目的、公共使用、公共事业”等解释,共性是“公众的或与公众有关的使用”。美国公共使用目的,如旧城区改造、兴办公立大学、修建公园、道路、车站、军事设施等;加拿大必须为公共利益服务,通常征地限制在交通、能源、水利、环保、市政、文物保护、学校、医院等;法国为了公共利益的需要,包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设,以及政府进行宏观调控的需要等等。大多数国家和地区的立法都认为,"公共利益"应包括两层涵义:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途。但是随着时间的推移和经济的发展,土地征用目的的范围在不断变化。例如,随着美国工业化的加快,其土地征用“公共目的”的内容从以前的用于公共使用土地的征用扩大到用于公共利益土地的征用。并随着政府干预经济的加强,土地征用逐渐成为政府指导社会土地资源利用的重要手段。

  当前我国土地资源供给能力与经济发展需求矛盾非常尖锐,借鉴上述国外的先进经验,有利于完善我国用途管制度,实现国民经济全面、协调、可持续发展。

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