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第十四个全国“土地日”

土地后备资源开发得当可以有效改善区域生态环境

发布时间:2013-07-08 15:36文章来源:中国土地学会 打印

  从国家宏观政策上看,我国土地资源开发利用,关键在于正确处理开发利用与生态保护的关系问题,如西部地区生态环境脆弱,土地退化严重,西部地区,特别是西北地区又是我国土地后备资源的富集区。土地后备资源开发具有两重性,一方面如开发得当,可以有效地改善区域的生态环境;另一方面,如不尊重客观规律,极有可能导致区域生态环境的恶化。因此,在土地资源开发中,必须克服两种错误倾向,一是不尊重客观规律,盲目开发,不重视生态保护,最终导致开发的失败和区域生态环境的退化;另一种是唯生态保护而生态保护,而排斥土地资源的开发利用。事实上,土地资源开发,如果开发方式和手段得当,不是强行向自然索取,而是在原有的基础上通过治理、利用、改造、保护,建立新的生态体系,其系统的生产力就会大大提高。实践证明,实事求是的思维方式、科学的态度和手段、先进的管理和组织方式,以及符合实际的融资方式和利益分配机制是土地资源开发成功与否的重要因素。

  一、在保护生态环境的前提下,适度开发部分耕地后备资源

  保护和合理利用土地资源,增强土地资源的保障和供给能力,促进社会经济可持续发展,是我国土地资源利用和保护的一贯方针。由于受人口增长、经济发展和生态环境保护与建设等综合因素的影响,我国土地资源保护和利用正承受来自三方面的巨大压力,即人口持续增长对食物和生存空间的需求给土地资源保护和利用带来的压力,社会经济快速发展对土地资源总量需求的压力,以及生态建设和环境保护对土地资源利用方式改变所形成的压力。从总体趋势上。我国人口将逐步接近土地资源承载能力的限度,各业用地矛盾将进一步加剧,耕地、林地、湿地等一些重要土地资源减少的问题将越来越突出,土地利用环境退化趋势在近期难以改变,我国土地资源保护和利用面临的形势非常严峻。

  今后20年,是我国社会经济发展的关键时期。随着加强水利、交通和能源基础性建设,积极推进城镇化、工业化等国家宏观社会经济政策的逐步实施,以及西部大开发在深度和广度上逐渐展开,非农建设用地和农业结构调整对耕地的需求将进一步加大,对耕地资源形成了较大压力。据预测,到2010年和2030年,因建设占用、农业结构调整和自然灾毁等所造成的耕地减少将分别达到200万公顷和600万公顷,耕地“占补平衡”的任务相当艰巨。在积极开展土地整理和土地复垦的基础上,按照“在保护中开发,开发中保护”的基本原则,选择耕地后备资源开垦条件好,并具有建立国家级开发复垦基地条件的地区,进行耕地后备资源开发,补充耕地面积,实现国家耕地“占补平衡”的战略目标。

  二、合理利用水土资源,科学制定国家级土地后备资源开发规划

  我国集中连片耕地后备资源主要分布于西北干旱半干旱地区,以及东部的沿海滩涂地区,这些地区多地处生态脆弱带,在开发过程中,稍有不慎,就可能引起当地生态环境的破坏,甚至形成灾难性的后果,要开发这些地区的耕地后备资源,必须有水,而水资源利用还不能仅从局部利益出发,必须把上下游作为一个总体来考虑,否则,会引起局域乃至全局性的生态退化,我国特别是西部地区耕地后备资源开发实际上是水土资源综合开发。所以,开发耕地后备资源的前提是从全局生态环境保护出发,制定国家级土地开发基地的耕地后备资源开发规划,以达到有计划规模化地开发耕地后备资源的目的。

  三、建立土地开发项目管理制度,实行土地开发的科学管理

  针对具体耕地后备资源开发项目,在进行开发前,必须组织多领域的专业技术人员,从不同角度调查、研究与土地开发项目有关的自然、社会、经济和技术资料,分析、比较可能的投资建设和施工设计方案,预测项目的社会、经济和生态效益或后果,在此基础上,形成土地开发项目的可行性研究报告。编制具体实施计划,组织力量和资金实际实施,定期进行技术、质量和财务监督,实行土地开发项目的全程跟踪管理。有效保证土地开发项目的科学性和顺利实施,同时也是对土地开发进行科学化管理的关键,可以防治土地开发的短期行为,确保土地开发资金的专款专用和工程质量。

  四、建立和完善土地开发多元化融资机制,提供土地开发资金保障

  土地开发是一项耗资巨大的工程,需要有大量资金保障。在组织大规模的土地开发项目时,政府投资是一项重要的资金来源。但针对具体的土地开发项目,为了减轻政府投资压力,有必要按照市场规律,建立和完善土地开发多元化融资机制,包括通过合作、股份、独资等形式,引进国外和内地资金,成立土地开发企业进行土地资源开发。从目前新疆土地开发的经验看,只要本着谁投资、谁开发、谁收益、谁负责原则,即有责有偿、风险与利益共存的原则,建立公平合理的土地开发市场机制,就可以极大地提高投资者的投资积极性。建立土地开发多元化融资机制,有效地推进土地开发进程和当地社会经济的繁荣,同时可以减轻国家财政压力。

  五、明晰和稳定产权,建立土地开发收益的公平分配机制

  80年代初期农村推行的划分责任山、自留地、鼓励农民植树造林政策,由于土地产权不明晰,农民担心土地承包不稳定,积极性不高,效果不明显。80年代后期实行“四荒”拍卖或租赁承包,农民或其它投资者出一笔钱就可以得到几十年长期的土地使用收益权,而且还规定在出让期间允许转让、出租或抵押,极大地调动了各方面投资开发的积极性,推动了“四荒”资源的合理开发利用。借鉴上述的经验和教训,耕地后备资源开发,必须从法律角度确立待开发土地的使用权,建立稳定合理的土地开发收益分配机制,才能极大地刺激投资主体进行长期的开发复垦投入,调动国家、集体和个人开发的积极性。

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