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第十四个全国“土地日”

征地制度改革的关键是如何实现相对的公平

发布时间:2013-07-08 15:36文章来源:中国土地学会 打印

  我国的征地制度改革已在社会各界沸沸扬扬了若干年,各位学者专家、权威人士及政策执行者、一线工作者纷纷进言献计,从产权的规范与保护,经济的效率与公平,社会的稳定与持续,行政的规范与廉洁等多方面、多角度地对其进行理论和实证层面的剖析,其中内容、机理已挖掘得不可谓不全面,不透彻了。与此同时,在政策法律层面虽未见有何“大刀阔斧”式的行动,却也进行了若干局部改革或尝试。自1986年《土地管理法》出台,该法继承了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定并将其上升为法律,之后1998新《土地管理法》上收了征地审批权,提高了农地产值倍数补偿标准,建立了“两公告一登记”的程序,2003年宪法修订,在概念上区分了征收和征用,并将“给予补偿”写入了这一国家基本大法。在此期间,国土资源部也屡次以办法、通知等形式出台有关规章制度,并成立征地制度改革课题组,启动改革试点,全面深入地调查研究,各试点城市大胆探索、积极尝试,提出了不少新观念、新做法。总结当前征地制度改革中“炙手可热”的焦点问题,主要集中在以下四个方面:

  1、范围:即可行使征地权力的“公共利益”范围的界定。目前的征地范围过宽既有建设用地需求强烈,地方政府寻找土地的获取与出让间最大差价利益这一内因的推动,又有法律条文间的漏洞甚至矛盾导致的“不得已而为之”。

  2、补偿:产值倍数法导致普遍较低的征地补偿显失公平,既不能满足农民日渐觉醒的经济意识和公平意识,甚至在不少地方难以符合“保持原有生活水平不降低”这一起码要求。

  3、安置:操作简单,似是清明的货币安置中掩盖着不少截留、挪用等现象,加之农民文化技能的不合适、社会待遇的不平等造成安置后的“隐患”颇多。小而言之,无法为失地农民的持续生存和发展提供基础,大而言之,影响到整个社会秩序的稳定。

  4、程序:“上有政策,下有对策”式的操作在征地实施中的“应用”颇多,征地程序的不规范为违法和腐败开启了“方便之门”,同时,某些低效运转的环节和程序与经济建设的节奏难以和谐。

  上述四个方面一直是征地制度改革探讨的关键,多年来围绕其进行的讨论和实践也取得了一些成绩,如:有些试点地区细化征地范围,制定征地目录;不少地方结合农用地定级估价评估征地区片价,考虑区位、市场、经济发展状况等因素作为补偿依据;安置途径转向多样化、灵活化,出现了著名的“南海模式”、“芜湖模式”、“嘉兴模式”;在程序规范化建设方面,于今年5月1日出台了《国土资源听证规定》,其能否发挥预期效用尚拭目以待。尽管取得如许成绩,却仍难有定论,高层次的法律法规迟迟未能出台。征地制度改革如此之难,其原由何在,依个人拙见,在于现存的许多矛盾的平衡点尚难以确定,或者说难以找到一个从经济、社会、人文、法理等多方面能够“圆其说,正其名”的论断,从而使全社会至少是社会主体部分能够欣然接受而不是被迫低头。这些矛盾主要包括为:理论的和谐与操作的可行,经济的发展与社会的公平,局部性的改革与体系化的完善。

  征地制度涉及到法学、经济学、社会学等多个领域,专家学者们纷纷从不同学科不同角度对其进行了理论探讨,从构建新型的产权制度、高效的土地市场配置框架以及政府调控机制入手,提出了许多有价值的改革思路。然而,在操作层面的可行性如何?特别是针对我国现阶段的特点,针对既定的社会经济发展目标,能否有效地解决实际问题且不产生新的负面作用,是一个令决策者们不得不“深思熟虑”的问题。我国幅源辽阔,不同地区之间差异较大,反应在经济发展、人文理念、社会风尚等方面,如何将精美的理论与复杂多变的现实有效结合实非易事。

  关于经济发展与社会公平这一矛盾在现阶段表现得尤为突出。我国正处于工业化、城市化加速推进阶段,建设用地占用耕地不可避免。而现在的行政性低价征地和市场性供地之间的价差正是许多地方政府发展经济、经营城市的主要资金来源(这里我们暂且不论某些官员为个人寻租的现象)。而事实上,它也确实为经济发展做出了“巨大贡献”。大家都知道,社会主义新中国的快速发展,很大部分得益于农民的奉献,有资料表明,仅改革开放后,国家通过征地从农民那里就拿了2万亿元。城市人民的生活提高是有目共睹的,而广大农民生活的总体水平远远无法与之相比。中国的经济发展指标中能有多大比例体现在农村和农民身上呢?曾有外国朋友评价说:北京上海漂亮、现代,但北京上海不代表中国,看中国的总体水平要看农村。近年来,政府对“三农”问题重视有加,而关键在于是否肯“牺牲”城市的发展速度而将更多资金投向农村农民呢,是否肯以一定程度的“高成本”去换取社会的公平,尤其是占人口70%之多的广大农民的公平国民待遇呢。有观点认为:农民的脱贫需要城市化,倘若我们因法律限制或财力不足而大幅减少征地,降低城市化速度和规模,农民守着地是否就能脱贫“奔小康”呢?另有观点认为,我们不能再走资本原始积累的策略了,而应该让工业反哺农业,城市反哺乡村了,否则今后弥补日益严重的贫富悬殊的成本是巨大的,后果是严重的。征地制度中与此密切相关的另一个论题便是“涨价是否归公”,即如果对被征的农用地实行按价补偿,是按其征用前的农地价还是征用后的建设用地价呢。某著名教授在时隔不久的两篇文章中对此问题持的态度就有明显不同,一篇中指出增值来源于国家和整个社会的投资,应当回归国家和社会,按原有的农用地价格予以补偿 “是天经地义的”;另一篇则指出“涨价归公大错特错”,并从经济学角度论述了“放弃一项权利,要有代价”,涨价归公忽视了农民因“放弃农地使用权”而应得的赔偿,同时,从价格原理上指出“涨价归公”是以成本定价,与价格规律不符。由此可见,征地中的某些问题确实极具争议性,尤其是在与不发达国家谋求经济发展时期的需求相矛盾时,从不同角度,在不同的立场看,会得出不同结论。改革方向走哪条路,关键在于决策者是如何区分“轻重缓急”和把握好“度”的问题。上述学者又提出“合理补偿,剩余归公,支授全国”。我个人认为这种提法更易于接受,但所谓的“合理”以何为理,以何为标准呢,以市场衡量还是以“生活水平不降低”来衡量呢?

  至于制度体系的协调运转、配套建设问题,则是任何一种改革能否实现其最初设计的效果和功能的基础。只征地制度一项或个别相关制度的改革显然是不能达到预期的制度效果的,甚至有可能导致相反的结果。在征地制度改革探索中就已经遇到了与相关制度的摩擦或不协调问题。如提高补偿标准、明确产权,开放集体土地市场,现状态下可能不但保护不了耕地,反而刺激农民竞相卖地以获取利益。这就要求必须以科学的、权威的土地利用规划和确保能够严格执行的农用地转用制度为前提。而对农用地转用的限制又进一步涉及到颇具争议的发展权问题,国家是否应该无偿无条件地拿走另一所有权主体的发展权呢?此外,对土地增值部分如果不全部归公,则立刻涉及到增值税的设置问题。又如,目前不少地区试行的集体建设用地流转,其规定中均明确“集体建设用地不得用于房地产开发”,这实际表明,房地产开发仍然必须通过征地途径,而房地产开发又怎能符合征地中的“公共利益”这一基本要求呢?。这种制度体系上的矛盾或不协调问题,尚有许多例子可举,不在此赘述。

  征地制度只是国家这部机器上的一个零件,而目前的事实是各部门间存在或多或少的沟通渠道不畅,使效率大打折扣。个人认为,制度的改革,有两种模式,一种是体系化、全面化协调进行,另一种则是模块化,相对独立化展开。对于前者,波及面广,前期成本高,但最终的结果较为理想。而后者,在明确界定责任范围的基础上,只考虑范围内部的工作,对于涉及面广,影响复杂的征地制度来说,并不实际。此外,土地资源诚然重要,土地管理也已成为宏观调控的重要方面,但也不要过分强调甚至拔高,有些问题不是土地自身的属性,如农民的社保,虽然多种原因形成的现状是农村土地实际上承担着农民的生活保障问题,但是否应该将这种政府的责任长期捆绑在土地上呢?我想,至少,将其从土地中分离,与城保纳入统一的规范化体系是我们应该明确的努力方向。

  如上分析,征地制度改革真的是“难于上青天了吗”。其时,任何事物的发展过程都是在矛盾和斗争中进行的,在某些方面,是螺旋上升多于直线上升。人们的认识在变化中发展,社会内生力量及外部力量各自变化及其间的关系都是动态的,我们不能期盼改革的一步到位,既不现实,也不一定有力于社会主流的发展。而一个基本原则就是“完美和绝对公平难以达到,但我们不能因此放弃对相对公平的追求”。就现在状态来说,关键问题显然不在诸如价格到底如何确定之类的技术层次上,而是在观念上、定位上的明确,作一个什么深度,什么规模的改革。改革不一定非要“大刀阔斧”,以免造成“误伤”, 也不能踌躇不前,“坐失良机”。如何解决好上述的一些矛盾, 其中许多东西恐怕不是市场这只无形的手能够掌控得了的。政府之手,市场之手,必须协调,任何时候,一手盖天怕是行不通的。

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