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第十四个全国“土地日”

具体征地制度应该结合中国基本国情和现实进行选择

发布时间:2013-07-08 15:35文章来源:中国土地学会 打印

  2004年3月,全国人大通过的《宪法》修正案接受中央的建议将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”修改后的土地征收与土地征用的区别是:土地征收的对象是土地所有权,而土地征用的对象是土地使用权。需要注意的是这里的“土地征收”从意义上来看相当于修改之前的“土地征用”,因为都是涉及土地所有权的转移,而现在的“土地征用”与修改前的“土地征用”意义已经完全不同,只涉及土地使用权。

  实际上《宪法》中有关征地问题的修改只是原则性的一句话,但要在宪法修改基础上进行征地制度设计却需要认真的探讨。

  一、征地费如何确定是征地法律制度改革的最重要内容

  从法律意义来说,征地费如何确定是征地法律制度改革的最重要内容。

  针对征地中补偿过低的问题,提高对农民的补偿已勿庸置疑,但是如何提高补偿,是继续在现有基础上提高补偿门槛还是改变补偿标准,是目前争论的焦点。即,一是在现行征地制度基础上提高补偿标准即按征用前农业用途的倍数进行补偿,二是将征地补偿与市场价格挂钩即按征用后建设用途的市场价进行补偿,把土地“农转非”的增值收益分配给农民。

  目前,一些地方尤其是大城市郊区和沿海经济发达地区,已经为改进征地补偿办法做出了很多尝试。有的地方提高了土地的年产值标准,有的地方则用集体土地的使用权入股。不过,这些做法只是在现行征用制度基础上提高补偿标准,或在现行制度基础上的一些修补。

  在市场经济发达的美国、英国、法国、德国、日本、荷兰等市场经济国家,为了公共目的的需要,可以通过强制性手段获得土地,但必须给土地所有人按照“公平的市价”给予赔偿,既要考虑土地现期的市场价值,也要考虑土地的预期收益。当然,这些国家对于动用征地手段非常慎重,严格限制,不轻易使用。

  由此,在市场经济发展到今天的中国解决此问题可供考虑的选择应该是:依法征地,采用市场机制,将征地价格与市场价格挂钩,按市场价格对失去土地的农民进行补偿,即将土地“非农化”过程中的增值收益在国家、集体、开发商和农民之间进行合理分配,尤其是保证农民取得足够的土地增值收益,国家取得必要的增值税收,同时让开发商取得合理的地产经营收入。因此,笔者建议修改《土地管理法》中的相关条款,废除按“土地原用途”计算补助费用的规定,改按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费。现在有一种担心是改按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费会给予农民过多权利,会造成新的土地资源流失。对此,如果制定相应严格的土地利用规划和土地用途管制制度,同时依靠税收金融等经济手段,这样的问题是可以解决的。实际上,在市场经济条件下政府管理土地利用和调控土地市场的主要方式应该依靠合理的规划和管制、适宜的税收和信贷等手段。

  二、征收土地、征用土地与购买土地有不同的适用情况

  具体征地制度应该结合中国基本国情和现实进行选择。以下结合全国人大2004年3月对《宪法》中征地修改的内容,就征收土地、征用土地和购买土地的不同情况做一探讨。对于一般性的公共事业项目,包括政府机关用地,非赢利的国家教育卫生文化用地,城市基础设施用地,能源、交通(公路、铁路、机场)、水利等基础设施用地实行征购性征收或征用;对于特殊性的公共利益用地如军事设施、战备需要、外交、抗洪救灾等公共用地实行补偿性的征收或征用;对非公共事业项目如经营性项目使用农用地在原来土地农转用制度设计里面没有明确规定,实际上也只有走征地这条路,否则无路可走,土地增值的主要收益被政府和开发商所得,而新的构想是在符合土地利用总体规划和土地利用计划的提前下,直接进入市场,按市场价格取得土地。

  对于一般性的公共用地按照市场价进行征购性征收或征用,这是征地的主要方面,这个征地价需要按照市场价经过严格地评估,而且,可以通过设置土地增值税的方式,将因政府进行基础建设、改良区位和环境而增加的外部性土地增值归还给社会。对于特殊公共利益征地,这在整个征地比例中应是比较小的部分,按国家制定的标准同时参照市场价进行补偿,政府尤其要严格把握征地性质和范畴,不能随意使用。而对于非公共事业项目用地则由用地方直接与农民见面谈判,对等协商取得土地,不具有强制性,但同样是可以通过设置土地增值税的方式,将因政府进行基础建设、改良区位和环境而增加的外部性土地增值归还给社会,以体现土地外部性增值“涨价归公”这一孙中山先生早就提出的思想。如此这样,政府原来通过土地征用然后出让而获取的这部分土地出让金收益就没有了,而政府主要通过收取土地增值税而获取财政的来源,这里所讲的土地增值税可以与物业税制度的建立改革相联系。但由于增值收益核算的比较复杂且专业性比较强,土地增值税不妨可以委托给土地行政管理部门代收。现将笔者对农村集体土地流转中征收土地、征用土地与购买土地的具体情况做一比较分析。

  

  对于由农民直接与用地方见面谈判对等协商而转移的非公共事业项目用地是土地的使用权还是土地所有权,如果是土地使用权,似乎有土地租赁的性质,如果是所有权,对我国长期执行的土地公有制又是一个挑战。另外,关于征地制度改革后如何实现征地的公平、公开、公正?具体按照什么方式、程序进行?是农民直接出让还是有谁代表?在征地中如何规范约束乡镇村等农村集体领导的权力?这些也都是非常重要的征地制度改革问题,有待于进一步的研究探讨。

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