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第十三个全国“土地日”

规范的土地市场应该是一个可持续发展的市场

发布时间:2013-07-12 14:02文章来源:中国土地学会 作者: 中国土地勘测规划院地价所 邹晓云 打印

  规范的土地市场应该是一个可持续发展的市场,一个可持续发展的土地市场应具备以下性质:

  可持续发展的土地市场应该与宏观的市场经济环境相适应

  改革开放至今,土地市场的每一步发展,都离不开宏观市场环境的支撑。可以回想的是,1987年全国第一宗以拍卖方式成交的土地交易就是发生在经济发达的深圳市。从现在的情况看,我国的东南部地区,由于经济市场化程度较高,土地市场的发达程度也明显高于西部地区。另外,从系统的观点看,土地市场不是孤立的市场,它与宏观经济环境有着密不可分的关系。土地是生产、生活的基础条件,作为要素市场,它与资本、劳动力、技术等市场都是高度相关性。从土地市场的自身发展看,需要与金融、资本、证券、房屋等市场密切配合。所以,土地市场的发展必须与宏观的市场经济体制相适应,任何脱离宏观经济背景的管理行为和模式都是不利于土地市场的可持续发展的。

  严格意义上说,当前的土地市场的开放程度与宏观经济环境仍然有一段较大的距离,无论是土地资源配置的市场化程度,还是土地资产的流动频率和速度,都远远低于其他的经济要素。目前土地市场化程度不高的主要原因是市场环境不够好。首先,土地市场管理目标设定有所错位。土地市场管理与发展不是一个行业、一个部门的事情,而是全社会的事情,在制定政策时,应切实从社会的整体利益出发,从合理、高效配置和使用土地资源的目标出发,土地市场的管理目标应更多地定位在提高社会整体经济效益上,而不仅仅是在行政管理效益上。其次,管理政策过多,变更过快,与外部经济制度环境不协调的事情也时有发生。加入世界贸易组织后,对土地市场管理政策进行了基本的整理,但是,目前的制度环境仍然过于封闭。土地市场管理应该更加简洁、开放,要确保与外部宏观制度体系的兼容和链接。三是土地市场的透明度有待继续提高。政府监管力度过大,容易造成部门的管理,使信息的公开化程度受到影响。透明是与外部环境融为一体的先决条件,土地市场应该更加透明化,不仅在信息上要透明,而且在调控政策、管理手段上也要透明。

  可持续发展的土地市场应该有明晰的产权制度基础

  我国的土地产权制度已经有了很大的改善和发展,但是,仍然不能够完全适应市场发展需要。首先是土地产权的界定。一方面,土地产权主体界限模糊,也就是土地权利的性质、土地权利的归属等大的框框不清楚,仅就城市土地而言,在国有和集体产权之间,中央与地方之间,国家和政府、与企业等机构之间等,界线都很模糊。在土地的处置、收益方面虽然有一些规定,但并没有完全提升到产权的层面上进行界定。比如,中央对地方使用的国有土地如何以权的形式获得收益,如何以发展权的形式行使土地资源配置的宏观调控,国家对土地的权利和政府对土地的权利是不是有区别等等,都未有界定。另外,对于国有土地,管理者、经营者、使用者的角色和定位很难从现有产权设置上进行区别,也严重地限制了土地市场的发展。另一方面是土地产权设定粗,每一宗土地权利的分割、集中、限制,他项权利的设置等方面都缺乏相关的法律规定,比如商品房的公摊土地究竟具有什么样的权利,业主如何才能得到保证等等诸多问题都需要解决。其次是土地产权流通。土地的流通限制主要体现在两个方面,一是行政划拨土地要进入市场,往往要通过行政处置方式实现,这种方式不仅效率低下,而且交易双方在信息、权利以及收益上都不能得到对等的保证。同时,行政划拨土地由于产权主体不清晰,在流动过程中土地权益流失的现象也很严重,并容易带来寻租等不良社会现象。二是集体土地和国有土地不是同等的待遇。所以,如何在现有的制度背景下,建立系统有序的土地产权关系,构建一个统一的城乡土地市场,保证土地产权的平等、协调、安全、高效地流动,是土地市场可持续发展的关键。

  价格竞争是土地市场可持续发展的生命力

  价格竞争是土地市场真正成熟的标志。在价格机制的作用下,土地权利会经过市场自动流向效益最高的行业或者企业,并实现不同用途土地的相互转换,从而改善土地利用结构,提高土地资源配置效率,实现土地市场的可持续发展。如何建立公平的价格竞争机制,是最近几年土地市场管理的重点工作。有形土地市场的建立、土地交易招标拍卖制度的实行,都大大强化了土地价格竞争机制。

  一个完全竞争的市场,必须有两个基本的条件,一是允许竞争,二是供给大于需求。由于我国的土地所有权属于国家,土地的第一次供应方是国家,由政府代表国家向市场供应土地,具有绝对性的垄断,不存在卖方竞争,土地供给也受到资源的限制,因此,完全竞争市场的两个条件都不能满足,所以,土地市场是一个不完全竞争市场,价格竞争机制实际上是在购地者之间起作用。这是一种很脆弱的市场体系,在这种情况下,如果政府起很强的主导作用,一些规则、信息都由政府部门控制,很容易造成竞争机制失灵。因此,政府必须做到两点,一是要区分所有者、经营者和管理者的身份,在行为边界上要进行严格的界定,如果政府管理部门大包大揽,比如“市长价”,必然会出现严重的后果;二是信息要公开。如果信息由政府控制,对购地者是不公平的,这些信息包括交易地价、地价标准、规划条件、土地出让计划、有关政策法规等等。以前一些城市对于基准地价一直不愿意公开,由管理部门内部掌握,严重地影响了土地市场的发育,这种现象应该改变。

  价格竞争是土地市场可持续发展的生命力,要保证土地市场的可持续发展,就必须保持市场的竞争机制。而一个具有竞争机制的土地市场,最重要的是要有一个平等的交易平台。过去两年里,很多的城市都建立了土地交易有形市场,起到了不错的效果,但这只是交易平台的一部分,更重要的部分是能够维护土地公平交易制度体系。比如国家和购地者之间存在着权力与信息差距,这种差距会直接影响到交易的公平性。一些城市政府为了特殊目的,人为地抬高或者压低地价,购地者根本没有应对和抗衡的能力,严重地损害了土地购买者的权利和利益。公平交易制度体系必须去控制、界定、限制和缩小这种差距,才能使土地交易能够公平进行,从而促进土地市场的可持续发展。

  适当的政府干预是土地市场可持续发展的保证

  对于土地市场的可持续发展来说,政府的干预是必需的,但是应该是适当的。说干预是必须的是因为,土地市场是一种重要的要素市场,关系到整个社会经济的宏观发展状况,政府必须从全局出发,从整体效益出发,对土地市场的发展状态进行引导。土地市场的不正常波动会产生连锁反应,影响其他行业的发展,甚至带来经济危机等严重的危害。同时,由于土地市场具有一定的投机空间,不理性的投资行为经常存在,加上土地市场承载的资金量大,风险性也很大,所以运行的惯性很大,自我调控能力较差,政府有责任对其进行有效的干预。说干预应该适当,一是指干预的手段应该以间接的方式为主,对土地市场的干预应该采取宏观调控的措施,间接的调控方式有金融调控、税收调控等,比如银根的松紧收放对抑制土地投机性购买具有很好的效果,近两年我国实行的收购储备制度尽管出现了不少问题,带来了不少争议,但是从理论上说仍然是一种很好的调控方式。政府以市场参与者的身份对土地进行买入与卖出,对调控市场有很好的作用。二是干预应该是引导性的。只有依靠土地市场内部机制来调整土地市场状况,才能够土地市场健康地发展。否则的话,会引起土地市场内部结构的失衡甚至出现断裂,带来土地市场畸形的发展。

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