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第十三个全国“土地日”

在目前我国体制下规范和发展土地市场的关键还是政府

发布时间:2013-07-12 14:06文章来源:中国土地学会 作者: 中国农业大学土地资源管理系 朱道林 打印

  在经济学研究领域,政府调控与市场机制的关系始终是一个难题,但是基于一般的经济学理论,普遍认为市场机制是经济运行的普遍机制,而政府的主要作用是对市场进行宏观调控,即解决经济主体基于私人目标所难以解决的问题,因此政府在进行市场调控过程中通常是基于公共利益目标。但尽管如此,在实践中通常出现政府调控与市场机制的矛盾。

  对于土地市场来说,它作为一种重要的要素市场,是任何社会市场体系的重要组成部分,由于土地开发和房地产建设过程通常较长,且涉及行业多,因此又是一定地区国民经济发展的基础。因此,如何保证土地市场及房地产市场的正常发展是一定地区社会经济发展的关键。那么,政府在土地市场中到底应起什么样的作用?对这一问题的回答,除了要遵循经济学的一般规律,还应考虑我国的土地及房地产制度体系。

  我国政府对土地市场的干预或管理方式:

  1、政府供应土地

  这是由我国的土地制度决定的。我国实行土地公有制,城市土地属于国家所有,并且实行城市土地有偿使用制度,因此国家或地方政府作为土地所有者将土地提供给使用者使用,这就是政府的供地过程,也是政府利用供地措施宏观调控土地市场的重要手段。通常情况下政府通过制定并实施供地计划,有计划地提供开发用地,控制市场供给量,从而达到调控市场供求关系的目的。严格来说,这种方式既不属于政府管制,也不属于政策调控,它属于政府作为市场供给者参与市场活动,但如果政府能够坚持公共利益原则,完全基于宏观调控市场的目标确定并实施供地计划,则类似于政策调控;否则,若政府也为了追求短期经济利益最大化而大量供地,则必然引起市场波动,其行为与一般经济主体没有区别,如果说有区别的话,其行为由于政权支撑和高度垄断,可能产生的危害更大。

  2、实行规划管理

  这是任何国家政府对城市土地利用和城市建设进行宏观控制和管理的基本形式。通过规划确定城市土地利用布局,确定城市不同区域的功能,不同类型用地的控制数量和区域,任何土地及房地产开发项目均必须符合城市规划的要求。因此,政府通过制定合理的城市规划,控制土地开发的数量和区域,从而达到管理市场的目的。

  3、对市场进行宏观调控

  利用金融、税收、价格等政策对土地及房地产市场进行宏观调控,不同时期、对不同类型的开发项目实行不同的金融和税收政策,实行最高或最低限价政策等,这是市场经济国家政府对市场进行宏观调控的基本手段,属于典型的政策调控措施。

  4、实行项目审批管理

  这是最直接的政府管理市场的方式,包括对开发商资质的审批管理(市场准入管理)、开发项目的审批管理等,属于典型的政府管制措施。

  上述四个方面,有的属于政府管制,如2、4,有的属于政策调控,如3,有的则由于其具体操作目标不同而可能超出政府管理市场的范围,如1。因此,与政府管理市场的内容和方式相比,更重要的是如何界定政府管制的目标。政府管制既然是由政府决定并实施的一种公共管制,一般人都会认为政府管制与其他一切政府决策一样,“应该”以公共利益为目标,以最大化社会福利为目标,而非以最大化政府财政收益为目标。事实上,无论如何,人们都会希望政府按公共利益的要求行事。但是,“应该”如何行事是一回事,政府在事实上究竟如何行事是另一回事。最典型的事例是近年来颇受社会各界关注的土地收购储备制度。本来政府实行土地收购储备是从宏观调控土地市场和促进城市土地合理利用及城市建设提出的,通过收购储备统一供地,实现政府调控市场的目的,又有利于城市旧城区改造,是一项非常有意义的制度创新。但是,由于在实践中部分城市未能完全按照公共利益原则行事,没有以控制供给、调控市场为目标,而是将其作为政府揽财的手段,以政府短期经济利益最大化为目标,从而既导致了土地市场乃至房地产市场的过热现象,也引起了政府与民争利的问题,引起经济主体与政府的矛盾,如征地过程中农民与政府的矛盾,旧城改造过程中拆迁户与政府的矛盾等。因此,要避免“政府失灵”,必须要从制度上严格保证政府行为只以公共利益最大化为唯一目标。

  目前土地市场中供求关系的主要矛盾

  土地市场的供求关系直接影响房地产及相关产业的发展,因此土地市场能否健康发展也会直接影响相关产业的发展。从目前我国土地市场的供求关系来看,主要表现以下问题:

  1、存在一定量的非市场性供给

  这主要是由于部分地区政府为了追求短期内繁荣和经济利益,未能严格按照公共利益原则行事,甚至没有科学的土地供应计划,有的即使有供地计划也在长官意志下形同虚设,从而出现过量供给土地的现象。近年来越来越多的中小城市纷纷瞄准“国际化大都市”或“中心城市”进行建设,大城市也在推动形式各样的城市CBD建设,不同地区政府之间也在为争取建设工业园、产业带等而大面积圈占土地,这些都是非市场力量的作用在干扰市场行为,因此必然引起市场扭曲。

  2、追求价格预期,引起非市场性需求

  近年来国家不断规范土地市场管理行为,强化市场机制在土地资源配置中的作用,以保证国有土地资产价格得到充分体现,如实行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权等,这是避免国有土地资产流失、规范土地出让行为的重大举措,促进了土地出让行为的公开化和社会化,但同时由于市场机制的作用,使土地出让价格出现大幅上升,这使许多开发商产生两种行为:一是想在协议出让封死之前赶到计划管理部门申请项目立项,取得土地;二是误认为土地价格还存在上涨空间,于是争相抢购囤积,以获取暴利,出现买涨不买落的投机行为。

  3、盲目追求虚假繁荣,炒作需求

  部分地区和开发商盲目追求豪华高档,甚至利用政府权利脱离实际地使用资金和有关资源,大量建设豪华别墅、写字楼、酒店等,少数上市公司为了业绩需要,炒作项目等。

  规范发展土地市场的政策建议

  从上述分析可见,我国的土地市场及房地产市场由于受到制度因素的影响,是一种夹杂着许多政府行为的市场,也正是由于某些政府行为的不合理引起市场机制的扭曲;而就目前所出现的问题来看,有的并不是市场机制所能够解决的,因此需要政府干预。这是一对尖锐的矛盾,也说明了目前所存在问题的复杂性。因此,在中国目前的体制和市场环境下,规范发展土地市场关键还是政府。

  1、科学制定并严格执行政府土地供应计划

  首先,政府应根据土地及房地产市场的客观需求制定土地供应计划,而不是根据城市扩张的需要、甚至是政府短期内财政收入的需要大量卖地;其次,既然制定了土地供应计划就应严格执行,不能因为长官意志或者政府短期利益的需要而将计划变成一纸空文。应经过科学分析,按照市场客观供求规律,并遵循当地资源条件制定土地供应计划,并将其法律化。

  2、改革政府财政体制

  这是解决问题的根本。1994年实行财政“分灶”体制解决了中央财政问题,而目前的地方政府“自己收钱自己花”的体制是导致地方政府追求短期经济利益最大化的根源。首先,地方政府的财政收入应以税收收入为主,并且依法征税,而所有非税收收入均应上缴中央;其次,中央及地方政府财政应“按绩付帐”而非“按效付帐”,即中央财政向地方政府拨款或地方政府向职能部门拨款,应按各地方政府或职能部门开展工作及业务需要确定拨款数额,而不是谁收的多就用的多、拨款就多,这种收的多就用的多的经济机制必然导致地方政府及其职能部门不遗余力地追求短期经济利益最大化,而将公共利益抛在脑后。

  3、进一步完善土地市场管理体制

  应该说,土地收购储备、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权等措施是国家促进土地出让市场公开化、完善市场管理体制的重大举措,是完全符合我国市场经济发展方向的,应该进一步完善和发展。这些改革之所以引起社会各界关注,甚至非议,至少说明两个问题:一方面说明改革措施有效,既理顺了有关经济关系,又触动了原有利益主体的既得利益;另一方面说明确实存在不完善之处,比如如何基于公共利益原则进行收购储备、如何通过改善收购方式和收购范围减少收购储备的资金压力、收购储备过程中如何保证政府供地计划的执行等等,如果这些方面得到改革和完善,必将促进土地及房地产市场的健康发展。

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