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第十三个全国“土地日”

要根据我国国情规范和管理土地市场

发布时间:2013-07-12 14:06文章来源:中国土地学会 作者: 中国土地勘测规划院地政研究中心 钟京涛 打印

  建立一个健康、有序的土地市场是我国土地使用制度改革的重要目标。近年来,国土资源管理部门先后发布了《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》、《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》、《关于清理各类园区用地 加强土地供应调控的紧急通知》等规范性文件,健全了土地审批和供应管理办法,建立了土地使用权公开交易等制度。据统计,2002年,全国国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的宗数、面积、价款分别是上年的108.5%、273.8%、197%,招标拍卖挂牌出让土地2.59万宗,面积1.81万公顷,占总面积的比例由原来的2—5%上升为2002年的15%;价款968.55亿元,比例由过去的20%左右上升到2002年41.5%,公开、公正、公平出让国有土地的大环境基本形成,土地公开交易制度在全国普遍建立,市场配置土地资源的基本性作用进一步发挥。

  我国当前土地市场中仍存在一些问题

  由于我国土地使用制度改革起步晚,随着近年来社会主义市场经济建设步伐的日益加快,土地市场建设中也不可避免地出现了一些问题。

  1、地方政府片面强调短期利益和地方利益

  近年来我国城市发展较快,但由于相互分割的行政区划、区域协调机制差、信息不对称等原因,直接导致了城市间的恶性竞争,机场、码头等基础设施重复建设情况非常严重,目前国内有17个城市把发展目标定位到了“国际大都市”,20多个城市把发展目标定位到了“全国大都市”。目前正在兴建CBD的地级以上城市有36个,另外还有无锡、淮南、温州、晋江、义乌、黄石、绍兴、佛山等9个地级及县级市正在申请拟建CBD。而从国际上一些成功的CBD来看,在中国具备建设CBD条件的城市,目前只有北京和上海。各地政府搞建设资金从何而来?不约而同地盯上了土地,把经营城市的内容定位为经营城市土地,以短期内最大限度收取土地出让金为最高目标。“以地引资”已成为某些地区普遍的做法,有的地方通过降低土地收益,以所谓“低门槛”招商引资,推出了包括“零出让金”、“零征地补偿费”、“零费用”等六个零政策,有的地方在招标拍卖中提出优惠政策等。这些做法不仅脱离实际,不利于地产市场发育,而且一旦造成失误,不仅造成本届政府的压力,还对未来城市政府造成巨大的财政包袱。

  2、政府对土地市场的管理权弱化

  在城市土地配置中,地方政府应充分运用规划这一行政手段来引导城市土地的合理利用,最大限度维护社会公众利益,在此基础上充分运用市场手段来调节土地的配置。但是在实际中,不少城市政府在规划土地使用方向时,将城市中环境优美、交通便利、设施齐全的地段规划为高档住宅区、商业区,城市中越来越多的好地段被建成了售价昂贵的“花园”、“山庄”、“别墅”、“豪宅”,把经营取得收益放在了首位。有的地区不断修改规划,盲目扩大城市规模,圈地卖地,出现了新一轮的“圈地热”,各种形式的开发区、工业园区、高科技园区等纷纷建立,城市规模越来越大等等。

  政府土地管理的目标应是改善投资环境,改善城市面貌,提高群众生活水平,通过规划、供地计划、地价等手段调控市场、引领市场。但是,在现实中不少城市政府以行政权来影响财产权,如利用规划权、农地转用审批权等行政权来为政府取得巨大经济利益服务,显然这有违政府本身的职能和地位。

  3、对土地市场的认识还存在着相当大的片面性

  实践中,有的地区过分强调“有形”市场建设,不注重市场环境、市场规则等软环境建设。在我国当前土地市场建设中,土地有形市场的建设是有必要的,尤其是对于行政划拨、集体非农建设用地,政府规定其交易方式有利于市场的健康发展。但是随着现代科技的发展,信息技术、交通等方面的技术进步日益改变着人们的交易方式,当前对“市场” 同传统意义上的理解,已不再仅仅局限于先前既要有“场”,又要有“市”的概念,可以说,在物质条件和交通都不发达的条件下如果没有场所,交易是无法进行。但现在不同了,很多交易,在任何一个地方只要在互联网上一点都可进行,节约了大量时间和财力。也就是说,现代意义上的“市场”对“场”的理解已不再限于原始意义上的固定空间,它已是一个抽象的概念。因此,我们在强调通过土地有形市场来规范我国土地交易的同时也应注重一些现代交易手段的应用。

  由于实践中囿于对土地有形市场的片面认识,各地争相建立豪华的招标拍卖大厅,成立专门负责此工作的事业单位—土地交易中心,对进场的土地交易收取2—5%的手续费。这样,只注重场所、机构的建立和有关费用的收取,而不注重土地市场环境、市场制度的完善,这不仅没有促进土地市场的发展,相反增加了土地交易双方的经济负担,在客观上无意中扩大了隐形交易,其结果事与愿违。有形市场只是一个载体,其目的是落实市场化进程中的招标拍卖等措施,强化土地交易中的监管,但是当前各地经济发展水平不同,土地交易量差别也很大。因此,有形市场的建设要因地制宜,切合实际。

  完善我国土地市场的建议

  土地市场同其他市场一样,是由无形的规律来支配的,必须要遵循其规律,因此,我们必须要建立完善的市场运行机制,努力培育市场,营造良好的市场环境,通过市场机制调节资源分配,引导各经济实体自主决策,互相竞争。没有完善的市场机制,就不会有完善的土地市场,而完善的机制不是一朝一夕就可以建立起来的。这就需要我们从实践中的基础工作做起。

  首先,政府必须转变观念。在土地市场中,政府只能是规则的制定者和规则执行的监督者和服务者。政府要通过提供优质的服务,实现土地使用权交易信息的公开透明等手段来促进土地市场的建设,而不是直接干预市场,甚至从土地市场中获利。信息是土地交易的基础条件,也是政府宏观调控土地市场的基础条件。信息如果不对称,市场就难以健康发展。相反,如果信息是公开、透明的,那么交易的成本就会降低,交易机会就会上升,交易的效率也会提高。公布信息,引导需求,避免形成信息不对称的现象,这也是市场经济条件下政府对纳税人承担的一项最基本的法定义务。当前急需公布的信息包括:土地供应计划及供应信息;土地使用权招标拍卖信息;基准地价、标定地价和监测点地块地价信息;土地使用权登记信息;土地使用权交易价格信息等。

  其次,加大政府宏观调控力度。首先要严格规范和约束土地审批行为,强化土地市场管理;其次,加快土地市场立法,使土地市场运作和管理尽快纳入法制轨道,最大限度减少人为干预;最后,要根据我国土地市场的发育程度,及时制定有关制度和政策。

  最后,要进一步深入研究和分析我国土地市场。在相当部分市场经济国家中,对土地交易不直接管理,只有日本和韩国,为了控制地价上涨和防止土地投机,促进土地合理利用,才进行管理,其中日本的土地交易建立了比较严格的制度。国外也很少单独以“土地”为载体划分出一个土地市场,它们大多将“土地”与其上的附着物一起作为交易对象,国外所谓的“地产”、“房地产”、“房产”及“不动产”的概念基本上没有区别。国外大部分国家没有单独设立土地市场,并不表明对土地利用的漠视,相反,欧美及东南亚各国依靠土地利用规划等各种间接手段对土地交易进行管理,在国外,一切建设行为都是严格按照规划的内容进行的,根据详细规划的内容便可初步计算出房地产的价格,再加上完整的申报审议制度和优先购买制度,地价混乱现象很少发生。我国的土地产权状况、土地资源利用程度、经济制度等与国外有所不同,因此,如何根据我国国情来规范和管理土地市场,是我们需要进行深入探索的新课题。

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