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第十三个全国“土地日”

规范土地市场经营要增强政府调控能力

发布时间:2013-07-12 14:04文章来源:中国土地学会 作者: 中国土地勘测规划院地政中心 唐健 打印

  土地资源的合理配置与有序开发是调控社会经济发展的重要手段。 一切建设与发展均离不开土地。城市土地既是形成城市空间格局的地域要素,又成为人类活动及其影响的载体,它的配置与利用方式成为城市综合发展规划的核心内容,而适度有序的开发又是发挥政府调控功能的关键环节。

  土地资源的合理配置是以对土地利用现状的调查,土地市场长期供求分析,城市发展对土地利用的影响以及土地布局适应城市发展等要素为基础的。只有掌握了土地市场的基本情况,政策的制定才能更有的放矢。通过土地的供求、土地利用规划、土地政策去影响社会经济的发展,作出刺激或抑制经济的发展决策。

  科学地制定土地利用规划,增强政府的调控能力

  土地利用规划中,行政干预的力量非常大,建设占用耕地指标的分解基本上是一个政治过程,而不是科学预测的结果,人为因素起了很大作用。从中央逐级下发分解的城镇建设占用耕地指标的编制目的更侧重于耕地保护,没有考虑到未来城镇发展的实际需要,因此,这一指标往往不能满足实际发展的需要。以浙江省长兴县为例,在规划期内,县城雉城镇以及和平镇、李家港镇、泗安镇等中心城镇的集聚能力将加强,而一些交通条件比较差的地方,经济发展水平较低、速度也不快,集镇功能将萎缩,甚至废弃。因此,本已紧张的耕地站用指标就不应再分配到这些无发展潜力的地区。但目前我国的规划体制采取了平均分配建设占用耕地指标的做法,对发展快的,也没有倾斜政策,对发展慢的,也没有减少指标,这样的规划,无法促进城镇化的发展。以后土地利用规划的编制应更多地考虑实际需要,改变从上到下逐级分解指标的做法,以增强政府的宏观调控能力。

  要有计划地批地

  近几年各地大力推行土地收购储备政策,推行土地招标拍卖挂牌经营,但在运作过程中存在着较大的随意性,土地的招拍挂更多的是象搞运动,抓政绩,无计划地推出土地,不仅不利于土地价值的实现,而且扰乱了正常的供地秩序。这方面可以借鉴香港的“勾地”政策。香港的勾地政策是1999年推出的,当时。因亚洲金融风暴使楼价大跌而要停止卖地9个月。为使调控更有弹性,特区政府将一些具潜力的地块列入土地储备表并予以公布。发展商在对某个地块感兴趣时,可申请勾地,同时开出其出资底价,政府若接受这个底价,则会将该地块抽出作拍卖或招标,2002年,为提高透明度,特区政府还在储备表里增列了“最早出售日期”及政府开出的“勾地底价”。按年度公布土地储备表,这是政府给市场提供了一个批地意向,只有在发展商作出回应而采取勾地行动时,该地块方得列入年度拍卖或招标计划,这种做法,体现了政府既尊重市场反应,也讲求自我约束。参考“勾地政策”,应改变我们政府不定期、单方面公布出让地块,忽视市场反应的做法,要有计划地推出土地,把招拍挂列入年度用地计划,这样不仅能使土地获得最大价值,而且,保障了市场的正常秩序。

  以地权交易机制限制农用地转为建设用地

  城市建设用地大部分来自农用地,国家通过征用的方式,将农地转为建设用地,征地具有强制性,征地补偿费由政府决定,农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方,无权参加讨价还价。决定工业和城市用地供给的,既不是农地的所有权,也不是农地的使用权,而是政府的行政权力,包括规划、行政审批和征地权,这样造成了两种现象的存在,一方面是大城市由于行政审批过严,造成土地供给严重不足,致使地价过高;另一方面,一些小城镇因为行政审批相对较松,使得效益一般,甚至不好的工业用地项目占用了大量农地,概括起来就是,一方面在浪费城市化的机会,另一方面却在大量浪费宝贵的农地资源。造成这种现象的根源在于,农民的土地权利被排斥在城市化之外。应允许农地产权参加交易,农地产权交易的规则应遵循价值交换原理,即农民决定是否放弃农地使用权,要考虑农民对得到补偿是否满意。大城市及发展势头迅猛的中小城市,可以出更高的价格,给农民更多的补偿,使得农民愿意放弃农地,而在经济发展较差的地方,发展工业项目,甚至还不如农民种地,土地长期闲置浪费或低效益,农民就有继续耕种的权利。在地权交易机制的作用下,农民利用自己的土地权利价格,以土地的内生力量保护农地,防止农地的流失,限制一定时期内进入市场的土地数量。

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