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第十三个全国“土地日”

浅议城市土地资源开发利用的市场机制建设

发布时间:2013-07-12 13:56文章来源:中国土地学会 作者: 中国土地勘测规划院规划所 邓红蒂 打印

  市场机制的引入,有力地促进了城市土地市场的培育,加快了城市基础设施建设,满足了社会的用地需求,拉动了城市经济的发展,增强了防范和抵御金融风险的能力,在社会主义市场经济建设中发挥了重要作用。同时,我们也应看到,由于我国市场经济体制尚未充分完善,城市经济、法律体制尚不健全,在城市建设的土地利用中,还存在许多亟待解决的矛盾,集中反映为一“外”、一“内”几个问题。

  一“外”问题,首先是指目前一些地区急功近利,盲目地扩大城镇建设用地规模,在城镇化发展战略和城镇规划修编的工作中,不考虑当地社会经济技术的状况、现实的资源潜力和投资能力,设置脱离实际的建设项目,搞高标准,目前已有182座城市提出要建国际化城市。其次是在城市的边缘地带通过设立各类“园区”、“学城”圈占土地,造成了土地资源的大量闲置。据有关部门对江苏、安徽、陕西、甘肃、宁夏的五省区各类园区的调查,实际开发使用的土地面积仅占总规划面积的30.7%。圈地的行为也为引发土地恶意炒作提供了条件,直接影响到国家对用地规模的控制。三是在建设用地总量供应上还存在违反规划供地用地的现象。仅从对全国50万人口以上城市卫星遥感监测检查情况看,这几年,在新增建设用地总量中,违反规划用地、未批先用、边报边用等违法用地宗数、面积所占的比例都比较大。

  一“内”问题,一是指城市内部土地结构失衡、布局不合理、利用效益低下、土地环境污染等问题仍未得到有效解决,一些建设项目若从单独或局部的角度看,可能都达到了综合开发的要求,但从总体上却未达到城市土地集约利用、城市可持续发展的目标,造成了土地和其他资源的浪费。二是城市的土地市场的运作还未形成一个公平、公正、合理的环境,表现在土地一级市场中交易透明度低,隐形交易存在,划拨土地和集体土地非法入市,造成了国有土地收益流失;一些地方违法违规出让土地,该有偿出让的却划拨供地,该招标拍卖挂牌出让的却协议出让以及低价协议出让,擅自减免地价,不依法追缴土地出让金等,导致了用地者的不公平竞争。据统计,目前全国城镇有偿出让的土地中,以招标、拍卖等方式出让的仅占5%,其他高达95%是协议出让。

  上述问题产生是社会、经济、政治、生态、技术、观念等多方面因素共同作用的结果。从大的背景来讲,既有历史遗留的矛盾,也有城市社会生产力发展水平不高,法制、体制、机制不健全等原因。通过实践经验的总结,笔者认为,我国现行的产权制度以及相关的利益分配机制,现阶段城市政府机构、功能、职责、权限中存在的弊端是市场机制难于建立和不能良性运行的重要根源。

  首先是城市国有土地的支配权、收益权问题。目前,国家虽然在法律上规定了国务院是国有土地的代表,但在城市中,实际上对国有土地行使支配权利的仍是各级政府。由此,一些地方领导认为土地是政府的财产,以土地换资金、无偿或低价出让土地来推动发展地方经济,吸引建设项目与投资是无可厚非的事。这种违背市场规律的做法,不仅造成了国有资产的大量流失,而且产生了大量人为干预土地审批、供应和执法的事件,更有甚者执法犯法,受利益所驱使,以地谋私,以地敛财,并给违法者大开方便之门。

  第二是城乡建设用地中长期存在的国有土地、集体土地的双轨制度。反映在城乡结合部的土地利用开发上,虽然土地潜在市场的价值很明显,但由于不明晰的土地产权关系,不统一的城乡建设用地市场、不公开透明的监管规则,造成了土地隐形市场存在、集体土地无序利用和流转混乱等一系列问题。

  第三是城市土地开发利用上的分割管理体制。在现阶段我国绝大多数城市政府机构职能设置中,没有明确哪一个部门拥有对城市土地的开发、利用、保护、监督管理的统一职能,一般来讲,计委、建委、规划、土地、房地产等有关部门都对土地的总量控制和空间布局具有一定的调控手段。在复杂多变的城市环境中,土地作为资源和资产既要符合市场运行的规律,又要受到各类机构的政策、规划、指令性计划和行政命令的束缚,其利用效率低下、经济、社会、生态效益不协调统一的局面也就在所难免,这也是使得我国城市土地管理科学化水平不高的主要原因。

  促进城镇化发展是加快我国经济发展和现代化进程的重要组成部分,但由于土地国情的客观现实,城市土地资源的相对短缺也成为了困扰城市化乃至整个国民经济发展的重大问题。据有关专家分析,在新世纪里我国的现代化城市满足以下几条标准:即高度合理的内部结构;高度社会化分工协作;高效益的经济活动和完善的市场机制;高效能的城市基础设施;高质量的生态环境;高水平的文化、教育、体育、卫生和娱乐设施;高度优化的土地利用;高质量的居住休息条件;高效益的科学管理和社会化管理等等。因此,推进城市化健康有序的发展,有赖于城市土地资源开发利用的市场机制建设进程的加快,土地资源的优化配置、土地资产价值的充分实现和利用效率的提高。

  各级城市政府在城市发展中应把保护资源、保护环境放在突出位置,防止片面追求经济利益、片面追求“政绩”的短期行为,防止资源、环境、自然和文化遗产的破坏。把握城市经济建设、社会发展、环境保护综合协调,运用规划、经济和法律的手段规范城市土地利用和开发建设活动。在充分发挥市场配置土地资源的基础性作用的同时,明确自身的“必须为”与“不能为”,进一步加强土地总量的集中统一供应,规范土地的一级市场,盘活、消化城市存量土地,积极提供市场服务,不断提高供地环节的透明性和公开性,减少行政干预,杜绝黑箱操作,为城市建设健康有序进行和经济社会环境可持续发展营造一个公正、公平、公开的市场环境。

  具体的建议对策可包括以下几点:

  1、改革城乡分割的建设用地管理体制,形成统一的管理机构,形成统一城乡建设用地市场,在更大范围内和空间上合理配置土地资源,满足城乡一体化经济发展要求。特别是在城市建设的项目立项、规划编制、规划审批、投资管理、地籍调查、土地权属登记、变更、执法监督方面进行管理机构上的整合,促使土地资源配置、土地收益分配更加合理。

  2、建立适应市场环境的城市用地管理决策系统。在深入研究市场规律运作的内在要求和发展趋势的前提下,加强法规政策制订、制度建设(如土地收购储备制度、建设用地信息发布制度、经营性土地使用权招标拍卖和挂牌出让制度)、土地利用规划实施等工作,完善科学、合理的土地市场运行机制和监督机制,提高政府经济调节、市场监管和社会服务的宏观调控水平,保证土地市场的健康发展。

  3、深入开展城市土地利用的调查、评价工作。在国土资源大调查工程项目中,应继续开展城市土地地籍调查、土地价格调查、土地利用潜力调查、土地集约利用潜力评价等基础性工作,明确城市土地家底,公开基准地价,规范协议出让土地行为,抑制土地出让恶性竞争,建立一套适合我国国情的城市土地集约利用潜力的评价方法和指标体系,为城市扩展和城市现代化过程中对土地的客观需求预测提供基础,为编制城市(土地利用)规划、制定供地政策提供依据,改变城市建设用地利用粗放的现状,挖掘城市存量土地的潜力。

  4、编制科学合理的城市土地利用规划。各类城市应根据城市发展建设的需要,编制和调整近期建设规划,就近期建设用地位置与数量及时向城市政府提出土地的收购储备建议,协助政府制定土地收购储备年度计划,做好土地收购储备工作。在近期建设规划、土地利用年度计划、建设项目的批准计划中,结合当前经济社会发展要求和市场需求情况,科学确定出让地块数量、用地面积、地块位置、出让步骤等。在编制城市控制性详细规划时,要改变以往一些规划违背地价运作规律的现实,应优先编制城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、储备的土地、下一年度建设用地和拟出让的用地的控制性详细规划;控制性详细规划要明确规划地段内各地块的使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、必须配置的公共设施等控制指标和要求,以适应土地供给市场化情况下的规划管理工作的需要。同时,应完善城乡结合部的乡(镇)土地利用总体规划,搞好此类地区各类规划衔接,严格土地用途管制的审批,避免出现管理真空和规划失控现象。

  5、加大对土地违法行为的监察力度,认真清理违规设立的各类园区。充分利用先进的科技手段,对土地违法现象进行监测,提高执法水平和效率。严禁违法下放土地审批权,凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区,不管什么名称,都必须进行认真清理,防止以园区、大学城等名义,继续占地圈地,浪费土地的行为。

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