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第十三个全国“土地日”

积极探索、规范集体建设用地流转

发布时间:2013-07-11 16:56文章来源:中国土地学会 作者: 国土资源部土地利用司 岳晓武 打印

  改革开放以来,我国农用地和城镇国有建设用地制度都适时进行了改革并取得了显著成效,但集体建设用地使用制度尚未改革,已不能适应当前市场经济发展的需要,亟待进行改革和制度创新。

  集体建设用地现状

  除去不会轻易改变用途和发生流转的交通和水利设施用地,我国建设用地总量约2500万公顷,集体建设用地是主要组成部分,总量约1800万公顷,其中,农民宅基地约1000万公顷,乡(镇)村公共设施、公益事业用地约600万公顷,单位和个人用于生产和经营的集体建设用地约200万公顷。

  尽管农民集体建设用地是我国建设用地的主要组成部分,作为主要的生产要素,一直是我国城乡各种经济活动的载体,但法律对集体建设用地流转是严格限制的。《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”;第63条规定:“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。因此,除了乡(镇)村公共设施和公益事业建设外,集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房,但除企业破产、兼并外,土地使用权不得出让、转让或出租。

  为限制流转,法律限制过,行政干预过,执法清理过,经济也制裁过,但随着社会经济的发展,特别是市场经济的发展,私下的集体建设用地流转活动已相当普遍,并且愈演愈烈。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区,集体建设用地流转都已大量存在,特别是城乡结合部是集体建设用地流转的主要区域。据调查,到1999年末,上海市两万多个乡(镇)村工业企业在改制和重组过程中,绝大部分发生了集体建设用地流转;苏州市50%以上的集体建设用地入市流转,涉及的土地面积超过67平方公里;深圳宝安区的工业用地总面积为37.5平方公里,其中85.5%为集体土地。同时,流转的主体、形式多样。在流转主体上,转让、出租方既有乡(镇)、村、组集体经济组织,也有乡镇政府和村民委员会,还有乡(镇)、村企业和个人等。受让方既有本集体经济组织内部成员,也有外部单位和个人。在流转形式上,集体建设用地流转涵盖了出让、转让、出租、入股等多种方式,主要方式是土地或房屋出租。

  积极探索,规范流转

  国土资源部成立以来,认真贯彻十五大和中央农村工作会议精神,对农村集体建设用地流转工作高度重视。1999年以来,国土资源部连续几年将集体建设用地流转问题作为部重点调研课题,在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州等地布置了集体建设用地流转试点,先后召开了三次以集体建设用地流转为主题的土地制度创新座谈会,组织起草了《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见(征求意见稿)》,征求各有关方面意见。今年《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)明确:要“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式,合理解决企业进镇的用地问题,降低企业搬迁的成本”。目前,国土资源部正按国务院的要求,提出相关法律的修改意见,并抓紧制订《集体建设用地流转管理办法》。

  当前规范我国集体建设用地流转的基本思路应当是:通过进一步制度创新,解决集体建设用地流转的法规和相关制度限制;在强化规划控制的前提下,进一步明确农村集体土地所有权,尊重农民意愿,保护农民的土地财产权;集体土地使用权和所有权可以分离,允许并鼓励集体建设用地使用权依法流转;规范集体建设用地流转的条件、范围、方式;保护农民土地收益,保障集体建设用地依法、合理、规范流转。

  1、要明确集体土地所有权的主体和权能

  依法明确集体土地的所有权主体和权能,这是集体建设用地流转的基础和前提。我国《民法通则》和《土地管理法》从法律角度明确了村民小组土地所有权的主体地位,即“三级所有、队为基础”。事实上,乡(镇)、村、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地均有明确的界限和范围,其面积比例大致为1%:9%:90%。乡(镇)、村、村民小组土地所有权主体的法律地位平等,相互独立,互不隶属,不能随意打破各自的土地财产权界限,严禁行政权侵占所有权,随意上收集体土地所有权。要加快土地登记、发证,依法保护集体土地所有权和使用权。在符合规划和用途管制的前提下,土地使用权可以依法转让;土地财产权归农民集体所有,集体决定土地处置和土地收益分配;同时土地所有者必须按规划合理利用土地,不得擅自改变用途。

  2、要明确集体建设用地流转的条件和范围

  首先,权属合法、界址清楚、面积准确是一切土地产权交易的基本前提,同样也应当是集体建设用地流转的前提条件。其次,市场经济条件下,政府对于国有和集体两种土地所有权都应当依法保护,政府土地管理的目标应当是实施土地利用总体规划、保护和合理利用土地资源。再次,由于集体建设用地与农用土地相比,比较效益明显,因此,必须严格执行规划和用途管制制度,严格控制农用地向建设用地转化,切实保护耕地。因此,集体建设用地流转的条件和范围应当是:权属合法、界址清楚、面积准确,已经依法批准,并符合土地利用总体规划的集体建设用地,在城市、村镇规划区内的,还应当符合城市规划和村镇规划,不符合规划的,不得流转。

  3、要明确集体建设用地流转的方式和年期

  集体建设用地使用权确定给单位或个人使用包含两个层次的关系,一是土地所有者将土地使用权确定给单位或个人使用,二是土地使用权人将土地使用权让渡给其他单位或个人使用。一般而言,第一个层次属于所有者确定使用者的过程,要经县级以上人民政府批准,由集体土地所有者与使用者签订土地使用合同;流转一般指第二个层次的让渡行为,即集体土地使用权可以依照使用合同约定,由原土地使用者与新使用者签订流转合同,原土地使用合同载明的权利、义务随之转移,但应当明确流转必须以明晰第一层次的土地使用关系为基础,原土地使用者未与所有者签订土地使用合同的,流转前原土地使用者应征得所有者同意,并由新的使用者与所有者签订使用合同。

  各地在集体建设用地流转实践中,探索了多种流转方式,具体有出让、转让、作价出资(入股)、租赁、联营和抵押等。由于出让往往特指国有土地使用权让渡,将出让也作为集体建设用地流转方式容易造成概念混淆;联营实质上是以土地使用权作价出资(入股)或租赁,不是一种独立的流转方式;同时,根据民法规定,抵押权属于担保物权,抵押权未实现时土地使用权并不发生实际转移,抵押权实现时,处置土地使用权的方式也不外乎转让、租赁或作价出资(入股),抵押也不是流转的方式,因此,集体建设用地流转方式有转让、租赁和集体建设用地使用权作价出资或入股等。

  关于集体建设用地流转的年期,各地有不同规定,有的3~5年,有的10~15年,但多是出于限制目的。既然允许集体建设用地流转,并作为一种规范的用地方式,就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用,不宜限制过短的期限,并与国有土地流转期限相衔接,因此,几种方式的流转的最高期限,应参照国有土地出让的最高年限确定,即工业用地不超过50年,商业用地不超过40年,综合用地不超过50年等。

  4、要适当限定流转的土地用途

  实践中,发生流转的集体建设用地大多都属于工业、商业等经营性用地,非经营性用地很少。如果限定流转的土地用途为非经营性用途,就难以真正发挥市场对集体建设用地的优化配置作用,也难以适应当前生产力的发展要求。只要严格执行规划,坚持用途管制原则,就不应当对流转的土地用途限制过多,但考虑到土地市场的宏观控制问题,在当前集体土地市场尚未规范运行的现状下,如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发建设,就难以控制商品住宅开发总量,对整个土地市场都会造成冲击。因此,在现阶段,集体建设用地流转应当严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发。

  5、要合理分配集体建设用地流转的土地收益,保障农民土地财产权

  农村集体建设用地流转中的土地收益分配,关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制,是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。集体建设用地流转尤其是首次流转中的土地收益绝大部分应归属于集体土地所有者和农民,这是各方面都认可的,但也有不少地方认为政府包括土地部门应从中拿一部分,还以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由,这种想法和做法可以理解。但问题是对于集体建设用地流转,土地所有者是农村集体经济组织,是其处置属于自己的财产,政府和土地管理部门作为管理者,以什么身份、什么形式直接从中分享集体土地收益呢?如果真正坚持代表最广大人民的根本利益,就必须坚持公平与效率兼顾以及依法原则,合理分配土地收益。各级政府在土地上确实有基础设施配套等投入,但提供道路等基础设施应是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责,同时现阶段在土地利用和开发建设过程中,土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费,政府的这部分投入已有了直接回报,不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。因此,按照收益初次分配基于产权、二次分配基于税制的原则,集体建设用地流转中的土地收益,应归相应的集体建设用地的产权人所有,国家可以通过营业税、增值税、所得税等,对收益进行合理的二次分配。对于流转中土地用途改变所产生的土地收益,政府可以适当参与分成,但应严格限制分成比例。

  6、要明确流转和管理的原则

  集体建设用地是农民最重要的财产,允许流转的目的就是为保护农民土地财产权,提高生产力发展水平,增加农民收入,因此,集体建设用地流转就必须以能否体现先进生产力的发展要求,人民愿意不愿意,满意不满意为作为基本准则和判断标准。集体建设用地流转必须坚持土地所有者和使用者自愿原则、有偿使用原则和集体经济组织内部成员优先原则。

  在集体建设用地流转管理中,政府与其在国有土地出让活动的角色不同,不再具有产权代表的身份,而只能作为流转活动的管理者和服务者,行使管理和服务职能,决不能越俎代庖,超越自身职能行使产权人的职能。政府管理部门主要应加强建设用地总量控制、规划和土地登记,进行流转管理,并通过信息公开,提供交易场所等为产权人提供政府公共服务。

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