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第十三个全国“土地日”

市场经济呼唤集体建设用地合法入市

发布时间:2013-07-11 16:55文章来源:中国土地学会 作者: 国土资源部土地利用司 雷爱先 打印

  集体建设用地流转在全国渐成燎原之势

  当前集体建设用地流转大量发生,至少呈现出五个特点:(1)是流转行为十分普遍。不论是土地市场发育较好的东南沿海地区,还是不甚发育的西北内陆地区,集体建设用地流转都普遍存在。特别是在经济发达省份和城乡结合部,流转极其活跃。(2)是流转形式多样。集体建设用地主要是以转让、出租、作价出资入股、联营、联建、抵押等形式或单独流转,或与地上建筑物、构筑物一并流转。(3)是流转主体多元化。既有乡(镇)、村、组集体经济组织等集体土地所有者,有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织,也有乡(镇)、村和农民个人等集体土地使用者。(4)流转的区位特征明显。集体建设用地流转的规模、范围、形式、活跃程度与经济发展水平密切相关。在经济不发达地区,集体建设用地流转基本上还处于零散、自发的阶段,流转规模不大,流转形式单一。在经济发达地区,集体建设用地流转形式多样,面广量大,地方政府还制定了相关政策促进和规范流转活动,流转已成为自觉、主动和积极的经济行为。(5)是流转面积呈快速增长态势。在个别地区,集体建设用地流转面积占集体建设用地的相当比例。如苏州全市集体存量建设用地20.5万亩,已有一半通过流转得到重新配置。

  集体建设用地流转符合现代市场经济发展方向

  集体建设用地进入市场,符合现代市场经济发展的内在要求。一是有利于增加农民收入。土地是农民最基本的生产资料和最重要的生存保障,也是农民最大的资产。通过流转集体建设用地,可以有效增加农民收入,壮大农村集体经济组织,提高农村社会保障能力。二是有利于优化配置集体土地资源,提高土地利用效率。三是有利于建立统一、平等、有序的土地市场。当前,我国在法律层次上存在着国有土地产权和集体土地产权,国有土地产权进入市场是法律允许并予以保护的,而集体土地产权入市则受到法律的严格限制。因此,十多年来我们所培育和发展的土地市场主要是指国有土地市场,集体土地市场基本上未包括进去。集体建设用地流转,有利于变分割的土地市场为统一、平等的土地市场。

  现行法律严重滞后经济发展

  令人堪为忧虑的是,大量存在的集体建设用地流转行为,却处于法律所禁止的范围。现行集体建设用地的有关法律和政策规定,仍然停留在以农村集体经济组织自己投资创办企业或以土地入股合作创办企业的阶段,对私人单独创办企业使用集体建设用地的行为,法律则是禁止的。按照我国《土地管理法》第60条、61条、62条的规定,只有在三种情形下,才能使用集体建设用地:(1)是农民集体经济组织“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”;(2)用于“乡镇村公共设施、公益事业建设”;(3)是 “农村村民建住宅”。对于上述三种情形以外的用地行为,法律是禁止的。而对于使用集体土地的行为,《土地管理法》第63条又作了强制性规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

  上述规定,从根本上限制了集体建设用地合法进入市场。首先,集体建设用地的使用主体受到严格限制。按照法律规定,非集体经济组织兴办企业必须与农民集体经济组织联手合作,创办企业所占用的集体土地,是农民集体经济组织以“入股、联营”的方式投入的。也就是说,非农民集体经济组织办企业,是不能单独使用集体土地的。这实际上排斥了民间私营企业单独使用集体建设用地。显然,对于我国当前大量的民间私营企业,在土地法律设计上并没有为他们的用地需求留下合理的用地空间。其次,法律禁止集体建设用地使用权流转。尽管第63条“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定为集体建设用地入市流转开了一个小口子,但对于大量没有发生“破产、兼并”、而是正常运营的企业而言,其所使用的集体建设用地“不得出让、转让或者出租”,既违背了企业资产合理流动的基本经济规律,也不符合经济社会发展的实际情况,更是滞后于当前集体建设用地流转大量发生的客观现实。

  集体建设用地流转呼唤法律出台

  我国建设用地总量中,集体建设用地有2.7亿亩,5倍于国有建设用地。如果仅有国有土地市场的规范发展,集体建设用地进入市场仍被法律排除在外,那么这种土地市场其实质就是局部的而不是全覆盖的,是分割的而不是统一的,是欠缺的而不是健全的,是歧视性的而不是平等的。这种性质的土地市场是不符合统一有序、平等竞争的现代市场经济要求的。

  我国的土地市场从所有制形态上划分为国有土地市场和集体土地市场。国有土地市场经过十多年的培育发展,符合市场法则的政策体系和制度构架已经建立,国有土地市场正处于良性发展之中。在集体土地市场中,《土地承包法》的出台,标志着集体农用土地入市流转成为必然。

  保护农民土地财产权,赋予集体建设用地流转的合法身份,是市场经济的内在要求,是维护农民集体土地财产权益的根本举措,是在更多程度上发挥市场配置土地资源基础性作用的关键所在。因此,应该尽快出台允许集体建设用地进入市场的政策法律。

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