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第十二个全国“土地日”

让我们走进土地市场

发布时间:2013-07-11 16:54文章来源:中国土地学会 打印

  中国土地学会副理事长、科普工作委员会主任委员、中国国土资源报总编 刘允洲

  “规范土地市场,促进经济发展”棗今年国土资源部为全国土地日确定的这个宣传主题,是一个沉甸甸的话题。每一个中国人尤其政府领导人与土地管理工作者,都应该掂掂它的分量,引起一番深深的思考。值此“6.25 ”土地日,中国土地学会科普工作委员会在网上召开座谈会,目的正在于通过几位有关方面领导和专业人士的讨论,引起更多人对这一重大主题的关注和探讨。

  新中国曾有过一个漫长的消灭土地市场的时期。在计划经济一统天下的时代,商品与市场都成了禁用语,又遑论土地市场?实际上,土地进入市场是从当代中国体制改革中途也就是上世纪80 年代中才开始的,由此可见人们对土地这种重要的资源、资产审慎、紧张的态度。不过,土地市场化进程来得虽说迟了些,发展势头却迅猛无比。我们是在几乎没有准备的情况下,很快就遭遇了90 年代初的“开发区热”和“房地产热”,土地无度无序地大量投入市场,在一些地区甚至卷入疯狂炒作、演变成泡沫经济,以至于中央不得不采取果断措施,紧急制止金融向地产狂注和不动产无序的态势。现在回头看,正是中央当时及时有力地切除了泡沫经济膨胀毒瘤,这才免除了其后几年亚洲金融危机对中国的冲击。这是一种值得庆幸的事,其中又不乏意味深长的经验与教训。

  现在我们可以看得比较清楚了,改革土地使用制度,不是简单地让土地进入市场,而是一个培育、建设、规范土地市场的复杂过程。历史告诉我们,市场经济是规则经济是法治经济,如果没有建立在法治基础上的完备规则,就不成其为市场或者只是一个你欺我夺、秩序混乱的市场,那就简直成了一种祸害无穷的灾难。应该看到,土地使用制度改革十几年来,一方面,土地充分显示了它的资源、资产意义,对整个90 年代以来中国经济奇迹般的成长,起了极其有力的拉动作用,土地市场制度的建设也在朝着规范的方向艰难地前进;另一方面,由于土地市场规范滞后,留下一片片空白、一个个漏洞,供地总量失控、交易失范、土地市场配置程度低,国有土地资产大量流失的现象十分普遍,有些地方还很严重。土地在促进经济快速发展的同时,也浪费了不少,甚至喂肥了一些贪官污吏和奸商。值得欣慰的是,建设、规范土地市场之路虽然走得很艰难,毕竟走出来了,走出今天这个局面。比起西方发达国家探索市场经济几百年的历史来,我们所花的时间也许不算慢了。

  今天,我们在土地市场制度建设方面,无论实践还是认识,都要成熟多了。十几年来,我们已经全面更新了土地管理制度,先是用用途管制制度代替了限额审批制度,通过控制耕地向建设用地转化,保护了耕地资源,也控制了建设用地的供应总量;继而强化了政府对国有土地资产的管理和经营,强化了政府集中统一供地的制度,创造了土地收购储备、依法公开供地、集体会审决策、充分提供供地以及交易的信息、建设土地有形市场、合理形成地价等一系列市场管理制度,使国有土地资产管理和土地市场建设取得了显著进步。特别是国务院2001 年15 号文件(《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》)下达一年多来,各地按照国务院的要求,大力开展土地市场秩序治理、整顿工作,土地市场制度建设有了突破性的进展。以土地使用权依法公开供应为例。从1987 年12 月1 日深圳敲响土地使用权拍卖第一槌以来,土地招标拍卖长期受冷落,槌声寥落。十几年里,土地招标拍卖的面积、宗数、收益在整个土地供应中所占的比例长期低位徘徊,微乎其微。相反,无偿划拨的土地、协议方式出让的土地,长期占着很大的比例,因不合理供地方式造成的国有土地资产流失,难以计量,出现一个惊人的“黑洞”。这种情况今天终于起了变化。从近三年全国土地招标拍卖收益额看,1999年是114亿元,2000年是346亿元,2001年达到492亿元,增长势头极为强劲。出现这样突破性的进展,不是偶然的。实际上,明显的变化从新《土地管理法》实施的1999年就开始了,一年一大步,三年一个大跨跃。这是十几年实践探索的结果,我们交了学费,终于学有所得,业有所成。

  规范土地市场,不仅是促进经济发展的巨大推动力,也是民主政治建设和社会稳定的重要保证。有人研究了我国近年出现的上百个官员贪污受贿案件,发现在大部分案例中,贪官都有靠土地批租舞弊营私的行为。土地市场制度不健全,是这些贪官得逞的制度原因。事情是明摆着的,如果还是协议出让,还是让有关官员有很大的行政自由裁量权,有很大的一个“寻租空间”,可以随意地靠手中权力减免地价,勾结不法商人,搞“暗箱操作”,中饱私囊,涉足其间的官员就很容易失足,土地批租领域的腐败现象就很难根除。所以,规范土地市场,首先要规范政府行为;规范政府行为,设计完备而行之有效的权力制约和市场规范运作的制度,从源头上制止政府的失范行为。

  今年年初,中纪委的第七次全会和国务院第四次廉政工作会议都明确提出,今年之内要建立经营性土地使用权出让一律招标拍卖的制度;谁拒不执行这项制度,就追究谁的责任。执行这项制度,有了党和国家行政强硬的纪律约束作保证。不久前,国土资源部又发布了11号令即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,明确要求从今年7月1日起,各地要一律按新制度办事。这是一项艰巨而光荣的任务。因为招标拍卖挂牌方式不是说干就能干起来的,分散供地,总量失控,信息不对称,想拍卖一宗地也难。显然,实行公开供地是一个系统工程,必须与整个土地市场的建设同步。而反过来说,依法公开供应土地制度也必定会带动整个土地市场的成长和规范。

  前文提到,规范土地市场也是民主政治建设的保证。从中央领导、中央纪委对供地制度变革的要求中,完全可以体会到其中意义。如前所述,政府供地方式的改革,意味着政府角色的转换,也意味着对政府权力的制约,这是实实在在的政治改革。中国共产党作为执政党,要求政府依法行政,在相当程度上“退出”市场,运用政府管理和市场运作相结合的机制来配置土地资源,既是合理利用土地的要求,也是正确运用政府权力的需要。让市场沐浴在公开原则的阳光中,见不得人的“暗箱操作”就回失去条件,这是土地市场和行政双重规范的治本之策。抓贪官固然重要,铲除贪官生存的土壤更重要。这一点,我们千万不要小看了。

  这次网上座谈土地日宣传主题的几篇文章,从不同侧面介绍了土地市场建设的进展,阐述了其中的若干重大理论问题,对关心中国土地市场的人会有所裨益。我国土地市场建设近年悄悄展开了深刻的革命,问题是由于我们宣传不够,许多人对此知之不多。土地市场事关国计民生、千家万户。让更多的人了解土地市场、熟悉土地市场,不仅有利于动员社会共同来建设规范的土地市场,而且可以帮助广大群众学会在土地市场中维护自己的合法权益,其意义是深远的。

  愿规范土地市场成为千千万万人共同关心的一件大事。

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