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第十二个全国“土地日”

加入WTO对我国土地市场发展的影响

发布时间:2013-07-11 16:52文章来源:中国土地学会 作者: 国土资源部土地利用司副司长 束克欣 打印

  中国加入WTO后,必将对我国的社会经济发展和政治、文化生活等产生深远影响,对政府管理方式、产业结构、企业经营机制、市场运行规则等均将带来深刻的变革。

  土地作为一切生产和生活的基础条件,作为重要生产要素和资产,土地管理作为国家的一项管理职能,我国加入WTO后,随着我国市场的全方位、多层次、宽领域的对外开放,国外产品、资金、技术、服务的进入,势必将对我国土地市场的供需状况、土地利用方式、土地市场运行规则、中介服务市场、土地管理方式等带来深刻而长远的影响和变革。这种影响尽管不会像对农业、汽车、纺织品等那样产生直接和即时影响,但仍然是深刻而长远的。我认为,入世对土地市场的影响主要体现在三个层次:

  一是对土地市场运行主体的影响。

  主要表现在对政府管理土地市场方式上。入世,在一定意义上可以说是“政府入世”。因此,入世就意味着政府必须按照市场经济规律管理经济。入世后,政府发挥作用的基点,应从对资源的直接配置(行政配置)转向通过发挥市场机制作用提高资源配置的效率,政府作用的方式将重点转向宏观调控、制定统一透明的市场规则、创造稳定、公平、公开、安全的市场环境和维护市场秩序上来。因此,我们必须适应WTO要求,遵循WTO规则,进一步转变职能,转变管理方式。一要按照公平竞争原则,强化市场配置土地资源的机制的作用,大力推行土地使用权的招标拍卖和挂牌交易,通过市场显化土地价格,而不是以行政审批干预具体项目的地价。二是要按照透明度的原则,建立公开、公平、公正的土地市场秩序,提高社会化服务水平。要向社会公开土地市场管理的法律和政策,提高法律法规及政策的透明度;要公开土地交易信息,引导投资。三要按照非歧视原则,为投资者创造公平的市场环境,在土地供应上要一视同仁地对待境内境外、国内国外的用地者等。要维护市场稳定,加强地价管理,防止竞相压低地价不公平竞争行为。四是要规范行政审批行为,加强对市场的监管力度。要减少行政审批事项,审批权设置越多,市场准入的壁垒越高,平等竞争的障碍就越大,必须按照国务院要求对行政审批事项进行清理和精简。凡是通过市场机制能够解决的,应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决,但通过中介组织、行业自律能够解决的,应当通过中介组织、行业自律去解决;即使市场机制、中介组织、行业自律解决不了,需要政府加以管理的,也要通过事后监督去解决;对法律规定的行政许可事项,也要建立公众参与机制,防止暗箱操作,提高透明度和公开性。

  二是对土地市场的客体的影响。

  主要体现在土地利用方式的转变上。入世将我国对土地利用方式的转变带来积极的影响,有利于促进土地资源的优化配置,有利于形成竞争有序、统一规范的土地市场。入世后,巨大的中国市场将向全面向享受“国民待遇”的国外企业开放,随着国外企业、人员、资金的大量进入,将极大刺激房地产业的发展,引发土地需求增加,在我国严格实行土地用途管制和严格控制新增建设用地供应的前提下,土地供求矛盾进一步加剧,其必然结果只能走提高存量土地的利用率,高效集约利用土地之路;另一方面,在外来企业的冲击下国内相当数量的企业将因缺乏竞争力而被兼并、重组,我国产业结构的调整将其结果是将有利于促进了存量土地的流动,也使土地利用结构的优化成为可能。第三,入世后,在WTO规则的约束下,土地供应方式将更加市场化,地方壁垒、行业垄断、地区封锁将被打破,土地供应上的暗箱操作和内外有别政策将受到限制,为形成竞争有序、统一规范的土地市场秩序提供了有利条件。

  三是对土地市场中介服务业的影响。

  主要表现在对土地市场安全运行提供价格信息服务的土地评估机构上。土地评估机构是土地市场正常运行不可缺少的“媒介”。入世后,随着土地市场活动的日益频繁和活跃以及房地产业的发展,将为土地评估业提供更多的市场机会,带来新的发展机遇。但同时,根据我国的入世承诺,专业服务性行业如法律、会计、咨询、评估等将逐步对外开放,允许外国专业人员进入我国市场。这样,中外评估机构将不得不正面交锋,既在评估业务上,也在人才的争夺上。由于目前我国国内评估机构存在着规模小、机制不活、市场意识差、职业素质不高、经营管理水平弱、独立性不强等问题,从短期看,国内评估机构在这一领域的竞争中将会处于不利地位。但从长远看,国外评估机构的进入(不少机构已经进入),在给国内评估业带来冲击的同时,也带来了先进的管理理念、成熟的评估技术、服务手段和实践经验,为国内的评估机构提高内在素质、增强竞争力提供了难得的机会。

  随着经济的全球化,市场投资主体将呈现多样化格局,对土地的需求亦将出现多样化,这对土地市场建设将会提出一些更多更新的课题。

  当前土地市场管理的主要任务是:

  一是强化政府对土地供应的集中统一管理,树立经营土地理念。加强土地的集中统一管理是维护土地市场秩序的一条基本经验,也是国务院15号文件重申的加强土地资产管理的重要措施,更是城市政府经营好土地的关键。10多年土地市场建设与发展的实践已经充分地证明了这一点。目前,一些地方仍然存在着多头供地、分散供地的问题,主要表现在:一些“园、区”单独供地、划拨土地私下交易、开发商大量圈地,严重扰乱了土地市场秩序,损害了政府土地收益,破坏了公平竞争原则。因此,强化土地集中统一管理,必须坚持在一个城市内,土地利用要统一规划、统一征用、统一供地、统一管理。市辖区及各类“园、区”的建设用地必须纳入市政府统一供应渠道;对列入城市建设用地范围内的村镇建设和乡镇企业用地也要按照城镇化要求,统一规划,统一开发。对原存量用地,城市政府要积极推行土地收购储备制度,掌握政府调控土地市场的主动权,确保土地市场的有秩序和稳定。

  二是要严格控制建设用地供应总量。严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提,也是保证土地市场稳定,发挥市场配置土地资源的基础性作用,实现土地资产价值的关键。供应量控制住了,市场才能稳定,地价、房价才能稳定,开发商、投资者和购买房屋的消费者等市场主体才有投资信心。控制总量必须严格执行土地利用规划和建设用地供应计划。要把盘活存量建设用地作为土地供应的重要来源。要根据市场供求关系,研究编制盘活存量建设用地的指导性计划和商业性房地产开发用地的年度供应计划,切实做到以供定需。要切实抓住我国加入WTO后经济结构实行战略性调整的机遇,合理调整土地利用结构,做到土地利用不仅有量的控制,也有结构的优化。

  三是严格执行土地供应法律规定,提高土地配置的市场化程度。要严格区分划拨供地和有偿供地界限,防止擅自扩大划拨供地范围。今后除法律规定和《划拨用地目录》规定的可采取划拨方式供地外,其他新增建设用地都必须实行有偿使用。对原划拨用地,因发生转让、出租或改变用途后不再符合《划拨用地目录》的,应依法实行有偿使用。要认真实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(部2002年11号令),大力推行经营性用地的招标拍卖和挂牌交易。商业、旅游、娱乐、商品住宅用地,以及其他同一宗土地有两个以上意向用地者,都必须以招标拍卖和挂牌方式公开出让。要规范协议用地行为,严格执行地价评估、集体决策和结果公开的程序。

  四是要建立土地公开交易制度,确保土地市场的公开、公平和公正。没有一套行政有效的依法公开交易的制度,土地市场建设不可能做到公开、公正和公平。因此,土地交易要公开进行,要建立有形市场,土地使用权交易要在有形市场中进行。政府要公开交易信息,提高信息服务水平。要公开供地计划、公开出让宗地信息、公开集体决策、公开查询登记资料、公开竞争、公开交易结果等。

  五是要制定统一透明的土地交易规则,营造良好的市场环境。要适应WTO规则要求,加强土地市场管理的法制建设,制定统一的市场政策和市场规则,为土地市场的参与者提供公平竞争政策环境。同时,要降低土地交易成本和费用,保障产权安全和交易安全,为市场参与者增加交易机会。

  六是要大力发展市场中介服务组织。要严格市场准入,促进中介组织做大做强,增强与国外机构的竞争力;要加强对中介机构的监管,防止中介机构通过提供虚假信息影响市场安全运行。中介组织必须要按照国务院规定实行彻底脱钩改制,成为独立经营、自我约束、自我发展、独立承担风险的市场主体,严格按照独立、客观、公正的原则进行执业。

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