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第十二个全国“土地日”

WTO与我国外商投资企业用地政策

发布时间:2013-07-11 16:43文章来源:中国土地学会 作者: 国土资源部土地利用司 岳晓武 打印

  我国正式加入世界贸易组织(以下简称WTO),标志着中国对外开放进入一个新的阶段。现阶段,我国的外商投资企业用地政策应当如何根据WTO规则进行调整、完善,已经成为国土资源管理部门亟待解决的问题。

  一、我国外商投资企业用地政策的演变

  外商投资企业包括外商独资企业、中外合资经营企业和中外合作经营企业三类。外商投资企业用地是我国最早实行有偿使用的。

  1979年颁布的《中外合资经营企业法》即明确中方合营者可以场地使用权投资,并且“如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分,合营企业应向中国政府缴纳场地使用费”;《中外合资经营企业法实施条例》(1983年发布)进一步明确合营企业使用的场地要与土地主管部门签订场地使用合同方式取得,合同要明确用途、期限和场地使用费。其后颁布的《中外合作经营企业法》《外资企业法实施条例》及其实施细则均有类似的规定,同时随着我国土地使用制度改革的深化,上述法律明确外商投资企业除可通过缴纳场地使用费方式取得场地使用权外,还可以依照中国其他法规的规定取得土地使用权。1998年新《土地管理法》第85条规定:“中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的,适用本法;法律另有规定的,从其规定。” 

  1988年《城镇土地使用税暂行条例》颁布后,财政部1988年发文明确外商投资企业不适用该条例,即不征收土地使用税,继续征收场地使用费。1990年55、56号令公布后,很多外商投资企业以出让方式取得了土地使用权,但财政部随后又发文明确外商投资企业以出让方式取得的土地使用权仍要继续缴纳场地使用费,外商投资企业反映强烈,因此1999年8月国办发[1999]73号文件明确以出让方式取得土地使用权的外商投资企业,不再缴纳场地使用费。

  按照上述法规,外商投资企业用地全面实行有偿使用。其中,在1990年国务院55、56号令颁布前,外商投资企业用地主要通过签订场地使用合同、缴纳场地使用费方式有偿取得,55、56号令颁布之后,外商投资企业还可以通过出让等方式取得土地使用权。

  我国过去比较习惯于按照土地使用者的身份不同而划分出不同的土地利用政策,例如国有企业符合划拨用地范围的用地可以划拨方式取得,而外商投资企业、股份公司等则要全面有偿使用等,这显然是不符合WTO原则的。国土资源部十分重视相关管理模式的调整,注重按照产业和用途划分土地利用政策,而不是按所有制结构划分政策。1999年7月国土资源部在给中国石油天然气集团公司的复函(国土资函[1999]307号)中明确中外合作勘探开采陆上石油所涉及的符合划拨目录的用地,可仍以划拨方式提供。1999年11月出台的《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发[1999]433号)明确:国有企业与外资进行合资、合作,凡符合《划拨用地目录》的,经批准可以划拨方式用地。2001年发布的《划拨用地目录》(国土资源部第9号部长令)进一步明确:不再区分使用者身份,凡符合本目录的建设项目用地,经批准,均可以划拨方式提供。外商投资企业与其他土地使用者已经享受相同的土地利用政策。

  二、外商投资企业用地的方式和途径

  根据我国现行的土地利用政策,外商投资企业用地可通过以下几种方式取得土地使用权:

  1、出让方式

  外商投资企业可以出让方式取得土地使用权,在出让年期内,出让土地使用权可以转让、出租、抵押。

  2、租赁方式 (包括缴纳场地使用费方式)

  外商投资企业可以通过租赁方式取得承租土地使用权,在出租年期内,使用者要按合同约定支付土地租金(场地使用费),使用者在完成开发建设后,根据合同约定或经土地管理部门同意承租土地使用权可以依法转让、转租、抵押。

  3、 土地使用权作价出资或入股方式

  (1)国家可以将一定年期的国有土地使用权作价后作为出资额或折为一定的股份,与外商合资兴办企业,土地使用权由合资企业持有,土地使用权在使用年期内可以依法转让、出租、抵押。

  (2)中方企业经批准,可将其原使用的土地使用权作价入股或作为合作条件,与外商组成合资、合作企业。其中,中方企业的土地为出让土地使用权的,入股或合作前中方企业应具有出让土地使用证,并按出让合同约定完成相应的开发建设投资;原土地使用权为行政划拨方式取得的,应由中方企业补办国有土地出让手续,或按规定交纳场地使用费。

  4、 行政划拨方式

  根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定,凡列入《划拨用地目录》的生产及配套设施、辅助生产设施用地,可以划拨方式供地。外商投资企业用地符合《划拨用地目录》的,经土地行政主管部门批准,同样可以划拨方式提供。

  5、外商投资企业需要使用的土地还可依照有关规定以转让方式从其他出让土地使用者手中取得一定年限的土地使用权。以这种方式获得的土地使用权,其使用年限为出让土地年限减去已使用年限的剩余年限。

  6、除可以使用国有土地外,按照新《土地管理法》的规定,农村集体经济组织可与包括外商投资企业在内其他单位、个人以土地使用权入股、联营方式共同举办企业,即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营方式与外商共同举办的外商投资企业可以使用集体土地。

  三、按照WTO规则完善我国外商投资企业用地政策

  我国加入WTO在土地利用管理方面并没有做出特殊的承诺,关于土地使用年限的承诺与现行土地管理法规完全一致,因此,加入WTO后对我国土地利用政策的影响是一种共性影响,即要按照WTO的基本原则清理和统一我国外商投资企业的土地利用政策。

  与我国土地利用政策有关的WTO基本原则主要有:非歧视待遇原则(也称无差别待遇原则,包括最惠国待遇原则、国民待遇原则)和透明度原则等。按照上述原则,除了要清理相关法规外,加入WTO后我国土地利用和管理政策、管理观念、手段,特别是涉及外商投资企业土地利用和管理政策应在以下几个方面做进一步调整:

  1、按照非歧视待遇原则,调整过去按照土地使用者主体身份确定的不同土地利用、管理政策:

  (1)过去对于一些外商投资企业土地利用的限制,如不得开发房地产等,应尽快调整,保证其享受基本的国民待遇。

  (2)我国过去包括目前,对国有企业特别是国有独资企业、中央企业改制土地资产处置有很多特殊的优惠政策,如国有企业兼并、合并或改组为国有独资公司的可保留划拨用地5年,其他企业则不可以;国家授权投资机构或国家控股公司试点企业涉及的划拨土地可采用授权经营和作价出资方式处置,外商投资企业和其他企业则不可以等等,这些政策和规定与WTO原则并不一致,应当尽快调整,实行同类产业享受相同的土地利用政策。

  (3)很多地方对外商投资企业规定了很多特殊优惠的土地利用政策,如可以减免土地出让金等超国民待遇政策,这些政策尽管不违背WTO规则,但对国内企业显然不公平,也必须尽快调整,公平对待各种所有制的企业。

  2、与财政、税务部门沟通,在土地取得、保有、转让环节实行内外企业统一的土地税收政策,解决内资企业缴纳土地使用税,而外资企业不缴纳等问题。

  3、2001年按WTO要求新修改的《中外合资经营企业法》等法规中仍把签订场地使用合同、缴纳场地使用费等作为取得土地使用权的一种方式,建议明确把这种方式归并到国有土地租赁方式中,以后以此种方式用地必须与市、县土地行政主管部门签订《国有土地租赁合同》,相应的场地使用费明确为土地租金,所取得的土地使用权为承租土地使用权。

  4、转变职能,简化行政审批,加强信息发布工作,增加管理透明度。提高公开性和服务意识,相关土地管理法规、规章、技术法规、办事程序、要件要向包括外商投资企业在内的所有土地使用者公开;土地利用规划、供地计划、供地信息、基准地价、市场交易信息等也要向社会公开;推广和完善土地登记查询制度;改革审批制度,继续大力推行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权,规范协议出让行为。

  5、改革中介机构管理模式,妥善解决土地估价、土地交易代理、咨询等外国中介人员和机构在国内从业问题。转变政府直接管理中介行业的办法,以行业自律为主,主要靠行业协会实行管理,土地部门进行监管。对于外国相关中介人员和机构在国内从业,根据国民待遇原则和对等原则,可考虑允许外国人参加相关土地中介人员资格考试取得执业资格,或由双方相关协会通过谈判互相对等认可资格等办法取得执业资格;成立相应中介机构则必须具备相应的中介人员。

  6、尽快研究解决过去外商投资企业用地中的遗留问题,如过去中方企业以划拨土地作价入股与外商合资、合作办企业,合资、合作企业取得的是什么性质的土地使用权?权利、义务有哪些?外商投资企业使用的集体土地使用权有哪些权利义务,可否转让等等。

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