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第十二个全国“土地日”

关于农村集体非农建设用地流转的思考

发布时间:2013-07-11 16:48文章来源:中国土地学会 作者: 中国土地勘测规划院 周建春 打印

  随着我国商品经济的发展和城镇国有土地市场的建立,土地资产价值已逐步为人们所认识并加以利用。土地的交易和流转,是实现土地资产价值和合理配置土地资源的重要途径。农村集体非农建设用地流转是我国商品经济发展的必然要求,是我国城乡土地统一大市场的一个重要组成部分。

  一、农村集体非农建设用地流转的主要形式

  除个别地区近几年对农村集体非农建设用地流转有所规范外,农村,特别是城乡结合部的农村集体非农建设用地的流转一直是自发地、无序地进行,它主要有以下几种流转形式:

  1、转让。集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权或所有权一次性转让给新的土地使用者。转让建设用地使用权占有较大比重,有以下几种:(1)集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业,这类似国有土地使用权出让,村或乡政府作为土地所有者收取转让金。这在沿海一带较普遍,主要是企业用地。(2)集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅,开发商分得部分商品房,所占土地的使用权随之转移,这主要发生在城乡结合部。1999年江苏省查出农村集体转让给开发商用于房地产开发土地478宗,面积1594亩。(3)建设用地原使用者(企业或个人)在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人,所有者收取一定转让金。无限年期的建设用地主要是农民的宅基地转让。建设用地所有权的转让主要有以下情况,一是转让建设用地使用权而引致转让建设用地所有权,如福建省古田县当建设用地转让给本集体以外的企业或个人时,就必须先将建设用地所有权转为(不是征地)国家所有,而后才能实现使用权的转移;二是村委会、乡镇政府以类似征地方式将小组、村股份合作社或村所有的建设用地所有权转为村、村其它经济组织或乡所有,这在各地都有,但以广东省珠江三角洲较为普遍。在珠江三角洲地区,农村股份制较为普遍,集体土地及其它资产一般都已进入村股份合作社,当村或乡企业办要开办新的企业时,则按国家征地方式及补偿标准向村股份合作社“征地”,其土地所有权即转为村委会、村其它经济组织或乡镇政府所有。

  2、出租。这是集体非农建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。(1)集体所有者为出租主体。主要表现为村集体将非农建设用地使用权或厂房出租给企业或个人,搞“招商引资”,集体收取租金。这在山东、江苏、浙江、福建、广东等省的调查中均普遍存在,并很受集体和农民的欢迎。上海市还出现集体所有者将土地出租用于公路建设的案例。(2)建设用地使用者为出租主体。主要表现为村办企业以全部或部分土地出租,以收取租金为企业盈利,以及农民个人出租住房,引致土地使用权出租。在城乡结合部,农民个人出租住房收入已成为大部分家庭的主要收入来源。

  3、抵押。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保,包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带,由于开办企业或经商的资金不足,企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。福建古田县2000年共发生集体非农建设用地抵押1000多宗,评估值达1.8亿元。

  4、联营、入股。集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作为合办企业的条件,从而引致土地使用权转移。这在八十年代后期和九十代前期较常见,由于其经营的风险使这种形式逐步为出租所取代。

  5、法院判决。因经济纠纷或企业破产、兼并等导致法院裁定和判决而致集体非农建设用地流转。这种情形在沿海一带已逐步增多,法院判决流转主要采取拍卖方式。

  从目前看,集体非农建设用地存在一些问题,主要表现在:(1)非法转让、出租等。因《土地管理法》规定集体土地不得转让、出租,故此类流转属于非法。(2)交易混乱。因这种土地交易属非法,又无人管理,故交易混乱自可想见。(3)擅自将农用地转为建设用地。由于利益冲动,不少地区在未经规划许可和正常审批的情况下擅自将农用地转为建设用地。一些乡镇也采用“征地”方式从村或小组集体中无补偿或低补偿地“征”得土地,成为乡镇所有的集体建设用地,主要用于建厂房出租或其它经营。(4)冲击城镇国有土地市场。由于这种非法的农村集体非农建设用地在未经统一管理的情况下进入建设用地市场,导致土地市场的总供给增加,城镇国有土地市场价格下跌,招标、拍卖难以进行。(5)城乡结合部耕地保护困难。

  二、集体非农建设用地流转的主要原因

  我国新修订的《土地管理法》第六十三条规定,除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。各地在实际操作中,往往是采取禁止集体非农建设用地进入市场流转的,但为什么禁而不止,且有“公开”之势呢?这主要有以下几方面原因:

  1、第二、第三产业发展和城市化进程加快。改革开放后,我国经济获得了飞速发展,特别是第二、第三产业的发展又加快了我国的城市化进程。这些非农产业发展都直接地导致非农建设用地的迅速增长,特别是乡镇企业的发展和小城镇建设,都直接引致城乡结合部和农村地区的集体非农建设用地增加。据调查,浙江湖州、福建晋江、广东顺德地区,城镇建设用地总面积中约有80%左右为集体非农建设用地,这在中小城镇极为普遍。即使是在大城市,其城乡结合部的大部分非农建设用地仍为集体所有,如浙江省杭州市城乡结合部约有70%的土地被农民个人建房占有。如此大的非农建设用地社会需求,在城镇国有土地市场的直接影响及商品经济发展的必然要求下,这些集体非农建设用地不可避免地进入“黑市”流转。

  2、土地利用方式上比较利益差距加大。在城镇周围以及乡镇企业发达地区,土地利用的比较利益差距加大。种粮不如种菜,种菜不如种花,种花不如转为建设用地,办工厂、开商店或住宅出租。在企业和个人掌握了生产经营自主权后,追求经济利益的最大化是市场经济的基本原则。这种经济利益的追求,不但经营主体有,市、县、乡镇级地方政府也很强烈。地方政府要在任期内出成绩,发展经济,办形象工程,搞基础设施建设,都需要财力支持,而“以地生财”或默许流转是在国家对集体非农建设用地无明确管理政策下的主要选择。

  3、征地补偿水平过低,而用地成本很高。依《土地管理法》规定,要使用建设用地,除乡镇企业和农民建宅使用本集体的土地及农村集体公益事业用地可仍为集体土地外,其余均需使用国有土地。征地是将农村集体土地转为国有土地的唯一途径。由于目前的征地补偿仍按产值补偿,一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3-5万元左右的征地补偿费(包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费)到村集体手中(个别地区补偿较高或接近市价除外),而真正到农民个人手中的,一般只有一万元左右,标准已低于该土地的市场价格。若是铁路、公路等基础设施建设,每亩征地补偿费只有5000-8000元。对农民和村集体而言,过低的征地补偿实现不了土地的转用价值,因而采取不征而自行转用流转的方式。同时,中央和地方政府在征地过程所收取的各项费用又较多较重,主要有耕地占用税、菜地开发基金、耕地开垦费、占补平衡费、新增建设用地有偿使用费、土地管理费等,这些费用远远多于对集体和农民的征地补偿费,对土地使用者而言,用地成本较大。出于经济利益考虑,用地者具有直接使用集体土地的巨大利益冲动。

  4、乡、村政府行政权利对集体土地产权限制过大。长期的人民公社体制和生产资料平调方式已使农村土地不带有一星半点的“财产”气息,而是地道的公共物品。法律上明确规定集体土地属农民集体所有,全体村民对集体财产的使用和处分拥有最终的权利(见村民自治条例),但实际上,集体土地已属“集体经济组织”所有,村长、乡长拥有土地处分权。这样,出于公正和不公正的目的,村委会往往采取合法或非法手段将农用地转为建设用地,以各种方式“盘活”土地,谋取利益。乡镇政府则在发展乡镇企业、办公益事业及发展小城镇等名义下,动用政府权力,采用补偿办法,将村集体所有土地转为乡镇所有。出于经济利益目的,乡镇政府也“努力”推动这些土地的流转。

  三、对集体非农建设用地流转管理的几种模式

  集体非农建设用地流转整体上仍处于无序或自我约束状态,因无可操作的法律法规,地方土地管理部门一般不进行直接管理,而只是通过农用地转用、用地审批等手段进行间接管理。但也有个别地区在对集体非农建设用地流转的管理进行有益的探索和尝试,从调查情况看,有以下三种模式。

  1、苏州模式。 鉴于农村非农建设用地流转已随着苏南地区的经济发展而不可遏止,苏州市国土局正视问题,经过深入的调查研究,依据当前土地利用管理的基本政策方针,于1996年9月正式出台了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》,开始将无序的集体非农建设用地流转纳入正常管理轨道。该《办法》规定:“对集体建设用地(不含农民建房宅基地)实行使用权有偿和有限期流转制度”。其核心内容是对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股,但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。《办法》还对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定。自《办法》出台后,苏州市已有一半以上的集体建设用地进入市场流转,涉及土地面积超过10万亩,其下辖的6个县级市均已建立了较为规范的集体土地市场。

  2、古田模式。福建省古田县自1994年正式允许集体非农建设用地进行流转,并到土地管理部门办理产权变更登记。其主要做法是允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。其特点是:在本集体内部流转,则不改变集体土地所有权,只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可;在本集体外部流转,则需将集体土地所有权转为国家所有,原土地使用者向集体所有者缴纳的土地取得费作为征地三费(土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费)。在流转过程中,土地局要求流转各方及土地所有者签订各有关协议书,并按一定标准收取土地转让收益金。土地转让收益金按村集体47%、乡政府30%和县政府23%的比例分配。同时规定,进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。自1994年以来,住宅用地转让每年超过300宗;2000年,集体内部转让80余宗,面积7600多平方米,转为国有220余宗,面积16000多平方米,收取转让收益金15万余元;乡镇企业用地转让4宗;抵押1000多宗,评估值达1.8亿元。

  3、准国有化模式。在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇,其城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有,但集体已不能自行决定其土地使用权的流转,而必须在土地局的统一安排下进行流转。依土地部门的意见,当地政府已对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行了补偿,出于小城镇发展需要和工业进园要求,集体非农建设用地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍归属集体,但土地局将其按国有土地管理,土地流转纳入城镇国有土地流转市场中,其大部分收益也由当地政府所得。

  四、集体非农建设用地流转的作用

  从当前集体非农建设用流转的实际情况看,其积极作用是十分明显的。

  1、有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动,二者就能实现最佳结合,产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生,许多进入城镇的农民因宅地流转而收回建房资金,充实进城实力。

  2、在对集体非农建设用地进行规范管理地区,这有利于保护耕地和节约耕地。新的投资可因为集体存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加,减少闲置土地数量,从而减少占用耕地的经济冲动。苏州市自1994年至今,耕地仅减少了2.8万亩,年均减少0.47万亩,而1982-1994的12年间,耕地减少了131.2万亩,年均减少11万亩。古田县自1994年以来,每年少批宅基地近300宗,仅此一项年均节约耕地近200亩。

  3、有利于盘活企业,盘活闲置土地。进入流转的企业用地多属于经营不善效益不佳的企业,若不允许流转,企业往往只有申请破产,而其土地也往往成为闲置土地。这些企业往往通过以地入股、联营等办法走出困境,并提高了土地利用效率。

  4、有利于发展中小企业,解决劳动就业。投资于集体非农建设用地的企业往往是中小企业,它们资金量小,人际关系弱,要求资金周转快,很难走收费多而审批时间长的征地程序,往往选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生存于集体非农建设用地的中小企业,也是我国吸收农村剩余劳动力的主要力量。

  5、有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在,二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分,是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

  6、有利于体现集体土地的财产权性质。集体土地所有权作为一种财产权,它要求在经济上得以实现,其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地,以取得合理的土地收益。使用建设用地,只能使用国有土地,农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场,其收益只能由国家得到,是忽视农民集体土地财产权的表现。 

  五、有关集体非农建设用地流转的政策建议 

  1、集体非农建设用地流转必须合法化。要在法律上明确集体非农建设用地流转的地位。抓紧制定和修改相应的法律法规,积极引导集体非农建设用地的流转,对哪些领域的土地可以开放集体非农建设用地流转市场,哪些领域则必须先征为国家所有,方可进入市场等进行规定。在中央和国土资源部出台相关政策之前,应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应地方法规。

  2、集体非农建设用地必须符合规划控制,依法取得,统一管理。由于非农建设用地相对于农用地有较高的收益,如果没有严格管理,就会导致农用地大量转为建设用地。因此,集体非农建设用地流转的一个基本前提是所有集体非农建设用的安排必须符合土地利用总体规划,农用地转为非农建设用地必须在规划的控制下,按年度用地计划实行农用地转用,任何非农建设用地的取得必须依法取得。在管理上,要搞“两种权利,一个市场”,不能将城镇国有土地市场与集体非农建设用地流转割裂开来,要将集体非农建设用地流转纳入城乡建设用地流转统一大市场中来,统一市场供应,统一市场管理。

  3、集体非农建设用地流转在内容和形式上要有突破。在内容上,除国家非盈利性公益事业用地(基本与国土资源部公布的《划拨用地目录》相符)和房地产开发项目必须先征为国有外,其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转,当然,在土地所有权人和土地使用者双方同意的条件下,也可以在土地交易的同时,将集体土地所有权变更为国有土地所有权,土地使用者再向国家交纳土地出让金,在国土管理部门进行过户登记。在地域上不作划分,无论是大城市,还是小城镇,无论是城市规划区内还是规划区外,都可进行集体非农建设用地流转。在形式上,可以因企业破产、兼并等原因而流转,也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等。

  4、集体非农建设用地流转必须依财产权定价,依产权性质分配利益。集体土地所有权变更为国家土地所有权时,土地价值要体现集体土地的生产资料性质和对农民的社会保障性质,土地增值的一部分应归集体土地所有者;当集体土地所有权不发生改变,只是建设用地使用权在流转时,土地的社会保障功能仍然存在,故在土地价值中不作体现。土地流转利益要按财产权性质进行分配。集体非农建设用地首先是集体所有的土地,不是国有土地,因此,其土地收益应主要为集体所有者所得,而不能以各种名义转为国家各级地方财政或单位所得。同时,要尊重土地使用权这一用益物权的权利,要充分考虑土地使用权人的应得利益。土地流转的利益分配最终应主要落实到农民手中。 

  5、要认真做好相关配套工作。一是搞好地籍调查和产权发证工作,集体非农建设用地流转应以产权登记和发证为前提;二是搞好信息公开查询工作,内容包括宗地信息、产权信息及交易管理信息等;三是做好相关服务工作,如指导签订各有关文书、产权变更登记、地价评估和政策咨询等。

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