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第十二个全国“土地日”

从结构调整中寻求土地市场健康发展之路

发布时间:2013-07-11 16:47文章来源:中国土地学会 作者: 中国土地勘测规划院地价所副所长 邹晓云 打印

  和其它任何市场一样,土地市场也具有其自身的结构和特点。结构性的混乱是影响土地市场健康发展的根本性原因之一。作为宏观调控的实施者,政府应该更加注重从结构调整上着手,加强对土地市场的宏观管理。实际上,我们现在正在实施和进行的土地收购储备措施,土地供应的计划管理等等,从原理上看都是属于市场结构调整方面的工作。但是,由于对土地市场结构的细分和总体把握不够,所采取的宏观调控措施缺乏针对性和系统性,效果也一直不甚理想。

  土地市场结构,是指土地市场内部各种交易关系之间的有机构成。不同的经济体制和制度下,土地市场所呈现的结构状态是不一样的。在我国,土地市场主要由土地出让、土地转让、以及土地租赁等

  市场关系构成。这些市场关系在一定规模上分别形成土地出让市场、土地转让市场和土地租赁市场,其中,土地出让市场和土地转让市场是土地市场的主体部分,构成土地市场的支撑性的结构,而土地租赁市场是前两者的一个补充。土地市场通过不同的市场关系之间的相互作用和协调,达到整体平衡发展的效果。

  考察我国土地市场,结构性的混乱集中表现在土地供应量的失调,具体说就是土地转让市场的土地供应量大大超过了土地出让市场的土地供应量,出让市场与转让市场失去了相互协调的能力,市场的运行也就失去了平衡,随之而来的是,土地市场价格发生相应的扭曲现象。造成这种现象的原因主要有以下几点。一是由于过去大量的低价供地,使转让市场的土地存量过大,比如广州市,由于历史上供地太多,造成存量土地大量积压;二是非法交易增多,使大量未经出让的国有存量土地直接流入转让市场,增大转让市场的土地供应量;三是在城乡结合部,由于土地市场的不匹配,大量集体建设用地采用先买地(或者叫做征地)后办出让的方式,实际上是先转让后出让,不仅增大了转让市场的土地供应量,而且颠倒了土地供给流动的市场次序。现在的所谓补办出让手续政策,实际上也是先转让后出让,从某种程度上支持了土地转让量的增加。

  土地转让市场的无序膨胀,造成了土地出让市场的相对萎缩。市场结构遭大破坏。现在一些地方政府处于两难境地,如果采用市场方式统统购买下来的话,需要巨额的资金,难度很大;采用行政手段,又缺乏法律依据。而且,如果市场购买力不好,即使购回的土地也卖不出去,只能是继续闲置,不仅会积压大量的资金,而且没有任何效果,风险还很大。一些存量土地,特别是一些“半拉子工程”和一些“烂尾楼工程”用地,存在非常复杂的债务关系,开发或者改造难度大,如果政府拿在手上,很难处理。

  调整土地市场结构是一项系统工程,首先要做的是,必须进一步明确土地市场的边界。土地的行政管理可以涉及到经济和社会的任何一个角落,但是,和土地的行政管理不一样,土地市场并不是漫无边际的。明确土地市场的边界,对于我们更好地了解和把握土地市场的结构具有十分重要的意义。那么土地市场的边界又在哪儿?

  土地市场的边界应该从两个方面的关系去考察。一层关系是,市场行为与政府行为的边界关系,另一层关系是,土地市场与其它市场的外延边界关系。在土地市场行为与政府行为的边界关系方面,重点要区分政府作为土地行政管理者和作为国家土地所有者代理人之间的区别。作为土地行政管理行为实施者,政府要对市场进行宏观管理,要在一定程度上干预市场,但是作为国家土地所有者代理人,政府又要参与土地市场的交易活动。行政管理行为和土地经营行为是两种不同性质的行为方式,具有不同的法律地位,也是不同的法律角色。所以,我们必须把这两者之间的关系用法律界定清楚,同时将两者的行为方式用制度规定好,以免发生混乱。

  在土地市场与其它市场的外延关系方面,要重点区分土地市场与房屋市场之间的区别。当我们谈到土地市场时,总是以房地产市场统而概之,甚至将土地市场与房屋市场混为一谈。从市场细分和管理上来看,土地市场是相对于房屋市场存在的一个具有独特功能和结构的市场,不能简单地将它与房地产市场混为一谈。尽管实际操作中这种区分不是十分明显,但是在它们中间客观存在一条分界线。这条分界线就是土地市场的边界。我们应该正视这条边界的存在。从理论上将这种市场边界勾画出来,有利于我们在制定相关政策时,更准确地找到管理对象的主体,以及主体之外的相关关系。当然,土地市场与房屋市场不是截然分开的,相反它们之间具有不可分割的关系。只不过由于这两者各自具有不同的市场特征,他们之间的关系是一种外部的关系,之间的相互影响是通过外延式的作用产生的,而不是土地市场的某一项行为或者因素直接对房屋市场发生作用。比如,当我们当前开展的土地收购储备工作,它所发挥的直接作用是规范土地的出让和转让市场,从而使土地的价格和供求关系的一些调和平衡。而土地市场规范的整体性效果,会对平抑房屋市场价格,平衡房屋市场的供需矛盾产生相应的影响和作用。

  其次,我们要理清土地市场结构中的各种市场关系。总体上说,在土地市场的内部结构中,存在土地出让市场、土地转让市场、土地租赁市场等三种主要的交易关系,他们之间是一种统一对立的关系。就市场关系来看,这三者应该是处于同一个平台的独立体,它们给土地需求者提供三种平等的选择机会,它们之间又由平等的流通、转换和竞争关系。由于存在土地需求者的自由选择作用和本身之间的竞争关系,一般的情况下,这三种土地交易市场会自觉地相互平衡和协调。比如说,如果出让市场价格过高或者土地供应数量过少,难以找到合适的土地,土地需求者会自动地转向土地转让市场,这样反过来促使土地转让市场向出让市场靠拢,达到协调的效果。从这一点出发,我们不能偏袒或者偏废任何一种市场关系,不能搞市场级别化。市场级别化是计划经济的产物,它不是一个公平、一体的市场体系,会带来很多矛盾。我们要走出出让市场的价格一定低于转让市场价格的误区。但是市场总有失灵的时候,特别是土地市场,由于供给弹性很小,很容易出现供需平衡失控的状况。某一种市场关系的规模出现过大或者过小,会直接影响到其他相关关系,从而引起整个市场的混乱。所以,对市场结构的宏观调控又是非常重要的。

  但是,三者又是有一定的区别的。一方面,土地出让市场由于有政府的参与,在市场的宏观调控中起着举足轻重的地位,尤其是在土地市场供需关系的调整,土地价格平衡等方面具有十分明显的作用。土地出让市场具有牵一发而动全身的效果。另一方面,土地转让市场是土地市场的重要组成部分,是土地市场真正的活力所在,它的健康成长直接反映了土地市场的健康与否。土地转让市场的成熟对出让市场具有一定的促进作用。宏观调整土地市场结构,可以从以下几个方面着手:第一是要改变过去仅仅依靠对增量土地垄断的单一方式,采取多种方式对土地供应量进行调整。因为增量土地对于一个城市来说毕竟是有限的,而且严格受规划条件的限制。另外,增量土地与存量土地相比,所占土地总量的比重还是比较小,在宏观调控中不足以改变整个市场的供地结构,所以不能够发挥很好的作用。我们应该很好地利用收购储备机制,扩大土地出让市场土地供给量在整个土地市场中的分量,以市场的方式调节出让市场与转让市场的土地供应量,使其保持在一个合理的尺度。但是,土地收购储备不能够偏离市场原则。一些地方在实行土地收购储备制度时,曾经出现过强买强卖,甚至强行收回土地的现象,严重破坏了土地市场的秩序。第二是通过土地供应计划对土地市场供应总量进行控制。土地出让市场是整个土地市场供给的入口处,把握好这个入口处,能够起到对土地供应量的直接控制。无论是增量土地,还是储备的存量土地,应该按照计划进入出让市场。正如一个蓄水池一样,必须把住闸门,才能做到调控水位的作用。土地供应计划的实施,就是建立这种蓄水池,不仅能够平稳土地出让市场,而且还能实现房地产市场的可持续发展。所以土地的供应除了考虑正常的市场需要外,还要根据土地整体价格水平的涨落幅度去确定土地供应量的增减。第三是充分发挥地价杠杆的作用。地价信息的透明化,地价基准的公示化,都可以达到对土地市场结构进行微调的作用。现在我们正在建设的地价监测体系,对于规范土地市场也将能够发挥很好的作用。

  总之,从结构去解读我国土地市场现有的问题,对我们现有的土地市场管理措施及方式重新进行整合,一定能够寻找到一条更加有效和更加科学的宏观调控土地市场的方式。

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