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完善土地制度 提高土地效益

工业园区推进土地二次开发的核心瓶颈和对策建议

发布时间:2015-06-24 09:44文章来源:中国土地学会 作者: 上海市人民政府发展研究中心 杨畅 打印

 一、工业园区推进土地二次开发的核心瓶颈

 (一)各方利益较难协调

 在土地二次开发过程中,政府、园区、企业及农户之间,利益取向不一致,协调成本和难度较大。

  一是区县政府及乡镇工业园区经营者希望拥有持续的土地收益。一方面,区县政府及园区经营者希望得到短期的出让收益,尽快出让获得土地出让金。另一方面,区县政府及园区经营者希望获得土地的企业,能通过稳健经营带来持续税收,并带动区域就业、提升产业能级。

  二是用地企业及农民希望保证土地合法权益。一方面,已获土地企业不断权衡生产经营收益与土地增值收益。企业获得土地后,尽管生产经营不善,但出于对土地增值的巨大预期,往往导致企业长期低效占有土地。另一方面,农户动迁期望不断提高,利益诉求日益多元化。部分园区存量土地中仍有相当数量的农户住宅,园区在生产队撤制、村民征地出劳户籍转性等工作上遇到不小阻力。

  三是新进企业希望降低用地成本。一方面,入驻企业面临高昂的获取成本。由于可供开发利用的土地极为稀缺,而工业用地价格与周边住宅用地、商业用地价格极易形成不断上涨的正反馈。同时,交易过程中又面临较高的刚性税费成本。另一方面,租用现有厂房或土地的企业往往脱离监管。部分租用空间开展经营的企业,往往直接与土地权利人进行沟通,避开了监管,极易发生经营行为与园区产业规划、功能规划相冲突。

  (二)现行政策着力点存在结构错位

  近年来,上海相继出台相关政策,对工业土地二次开发起到一定推动作用。但客观地看,现行政策仍然聚焦使用环节,是对局部领域的调整和优化,对包括出让、使用、转让等环节在内的土地利用整体模式考虑不足。同时,过度关注短期,长期利益考虑不够,导致土地使用主体二次开发动力弱,积极性尚未充分调动。

  一是在土地出让环节,区县政府与园区经营者完全让渡了增值收益和处置权,给土地二次开发带来根本桎梏。总体上看,依赖出让土地资源数十年的使用权,短期内一次性获得土地出让收入的模式仍未根本扭转,实质上将土地增值收益和土地处置权完全让渡给企业。对已转让土地的未来权益,区县政府和园区经营者无法参与管理、确定和分享。经营期间,即使企业已停产、转产,但因对土地增值的巨大预期,仍然长期低效占有。

  二是在土地使用环节,区县政府与园区经营者参与利益分配的机制仍未建立,导致用地企业参与土地二次开发的积极性不足。特别是在财税政策上,包括土地的取得、保有和转让等环节,均要征收相应税费,特别是取得环节和流转环节的税费较高,而保有环节的税费明显偏低,导致土地流转的积极性不足,企业更倾向于保有土地,而非二次开发。

  三是在土地回收环节,区县政府和园区经营者独立承担巨大成本。二次开发中涉及的回购费用(如资产及土地权益买断)、善后费用(如企业职工安置)、整理费用(如旧厂房拆除或改建)、环境治理费用(如消除污染和周边环境整理)等,由区县政府或园区经营者独立承担,导致土地统一收储资金缺口庞大。

  (三)土地监管制度依然缺位

  一是土地利用规划与产业规划、功能规划脱节,导致土地二次开发推进难。一方面,早期开发行为带来“后遗症”。园区中的工业土地大多已经出让,而产业规划、功能规划和土地规划并未同步实施,导致园区内产业布局、企业分布混乱,对二次开发带来了较大难度。另一方面,目前各类规划仍未充分衔接,园区内可供开发的存量土地不多,在对剩余不多的工业用地进行招拍挂过程中,仍然只能根据地块位置、产业类型和用地条件来确定拿地企业,而工业项目一般同质化程度低,企业间差异大,造成拿地企业与产业规划难以保持一致。

  二是土地使用监管依然不够,使得开展二次开发缺乏有效抓手。一方面,目前监管仍停留在审查可行性报告,对于立项审批后的实际经营缺乏跟踪,对原先承诺的投资强度、产出水平、容积率、建设进度等内容缺乏监管,导致区县政府及园区经营者在与企业交涉过程中缺乏有效依据。另一方面,对批多用少、批而未用、变更用途的土地以及低效企业,缺乏明确政策抓手,无法进行切实有效的规范和整理。

  二、推进工业园区土地二次开发的对策建议

  (一)探索完善工业用地出让制度,破除二次开发的根源瓶颈

  逐步抑制区县政府“卖地冲动”,引导区县政府和园区经营者从“土地出让”向“土地经营”转变。

  一是严格控制土地出让、转性的比例和数量。允许郊区县在城市化过程中,根据产业规划、功能规划及空间规划的总体安排,调整部分工业用地的用途,但必须严格控制年度工业用地转变为商业用地、住宅用地的比例及数量,逐步抑制区县政府一次性出让工业用地获取土地出让金的冲动。

  二是逐步推行工业用地“年租制”。鼓励适合的企业和项目,采用土地租赁的形式,获得生产空间。区县政府及园区经营者可以合理确定土地租期,有利于政府利用土地供应、价格杠杆等对土地市场进行管理,更有利于中小企业轻身上阵。

  三是探索强化工业用地出让的审批备案。完善土地出让环节的审批环节。发改、规划等相关部门在涉及园区土地出让项目的可行性报告审批过程中,必须明确土地使用效益指标。对于未达到土地效益指标的,有权对出让的土地进行督察、警告及回收。

  (二)探索完善土地使用管理制度,提供二次开发的有力抓手

  一是抬高工业用地保有成本。在科学划分不同土地使用标准的基础上,探索征收工业用地使用税,提高土地保有成本,对闲置土地严格按规定缴纳土地闲置费以及相应的增值地价,对占用工业园区工业用地的企业或经营主体形成明显的成本压力,让节约集约用地水平高的企业真正得到实惠,迫使低效用地单位主动退出土地。

  二是成立专门监管部门。建议相关部门以及园区经营主体联合成立督察小组,对于新增工业用地,严格执行产业导向目录和用地控制标准,对项目承诺的投资强度、产出水平、容积率、建设进度等内容进行定期、定岗、定员的跟踪督察评估。密切跟踪园区工业用地的使用情况,防止生产经营项目未达到投产预期,以及企业随意变更土地用途。

  三是建立土地使用环节的“红黄牌”制度。对批多用少、批而未用、变更用途的土地以及低效企业实行“红黄牌”制度。对获得土地使用权后,在期限内未开工、达产、自行改变土地用途的予以黄牌警告,对超过两年闲置不用的地块或产业发展效益在园区标准以下的,区县管理部门有权给予“红牌”,收回土地使用权,重新调整给需地企业。

  四是建立用地企业研发、生产、销售等环节收入划分制度。探索出台工业用地转变为研发总部用地的考核评估办法,对工业用地转变为研发总部用地的,严格监管土地转让过程与实际效果,要求用地企业明确划分研发环节在企业经营收入的比例,实时跟踪研发活动对区域经济、税收的贡献程度,对不符合考核标准的,要求退回土地。

  (三)探索完善土地流转管理制度,创造二次开发的良好环境

  一是统一发布工业用地价格信息。建立工业园区工业用地电子交易平台,定期发布工业园区工业用地的数量、价格,建立工业园区工业用地价格指数,发布指导价格,扭转工业用地增值预期,防范土地供需双方信息不对称现象发生。

  二是降低工业用地流转成本。降低工业用地现有存量在企业间进行转让的成本,对于将闲置土地进行转让的企业,在转让过程中涉及到的契税、房产税、印花税等相应税收,区县政府予以相应减免。根据企业持有工业用地的时间长短,对土地转让过程中发生的增值税部分,进行分类征收,对于持有时间不超过五年的,土地增值税税率可以免征或少征,对持有时间超过五年的,提高土地增值税征收税率。

  三是完善工业用地收储制度。建议探索建立合资入股、共同开发的收储机制,通过建立股份合作方式,由原土地使用权人与地方政府的资产经营公司进行联合储备和开发。在土地收储过程中,探索返还部分比例建筑面积作为补偿。对于一些低效或闲置工业用地,由土地储备机构收购后,在下一步出让时,返还给原土地使用权人一定比例的土地收益作为补偿。

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