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依法用地管地 保障土地权益

农民土地财产权实现的法治抉择

发布时间:2015-06-24 09:35文章来源:中国土地学会 作者: 江苏淮阴工学院 陈明 打印

  一、修改《土地管理法》,明确集体土地所有权主体范围

   坚持集体土地所有制,细化所有权主体范围。农村土地集体所有是宪法的规定,在现行宪法框架下不能改变,必须坚持。《土地管理法》等具体法律对农民集体的具体规定不具体,缺乏操作性,在实践中遭遇了挑战,突出问题是所有权主体的虚化、泛化,村委会、乡镇政府乘虚而入,擅自处置集体土地并从中渔利。必须扭转这种局面:一排除乡镇政府集体土地所有权主体资格。乡镇政府作为我国基层行政机关,它代表国家的利益,排除乡镇政府作为农村集体土地所有权的主体身份,有利于规范乡镇政府的行为,斩断乡镇政府与农村集体土地的利益纽带,有助于农民集体或农民个人抵制乡镇政府对集体土地所有者权益和农民土地承包权益的侵害。二赋予村内部分农民土地所有者的主体资格。拓展集体的外延,赋予“集体”以动态调整机制,即规定“集体所有权处置涉及的该幅土地的农民集体是该集体土地所有权人。”这样规定的好处在于,该部分农民是该幅土地的利益相关人,更加注重实现利益最大化,避免近年来备受诟病的“被代表”、“被上楼”、“被进城”等隐蔽交易带来的权力寻租等滋生的腐败现象。三确立农民专业合作组织等法人组织以集体土地所有权主体资格。保护农民土地权利,需要从农民自身出发提高组织化程度,以增强其谈判能力。实践中农民土地财产权得到较好保护的往往是土地集体化程度较高的村庄。农民集体的法人化,可以克服村委会作为事实上权力行使主体对农村土地利益不直接和缺乏监督机制所导致的土地财产权不能有效救济问题;可以促进农村土地市场发育强化农民的主体性,提升侵权行为发生时与侵权方进行谈判的能力;可以把农村传统习惯引导到市场经济中,整合村民意见,影响政府决策。

  二、修改《村民委员会组织法》,明确规定村委会无权处分集体土地

  我国村民自治的成长过程就是国家与农民博弈中策略选择的过程,“在这一过程中,农民不断通过合法性的斗争手段获得法律赋予的政治权利;基层政府则在依法抗争中,不断根据农民的需求进行制度落实和制度创新,并在制度落实和制度创新的过程中实现对农村社会的有效治理。”现实中村民自治的异化现象严重,法律对农民如何行使土地所有者权益的程序又缺乏明确规定,村委会在现实中往往成为集体土地所有者权益的实际行使者,土地的征收、流转等事项往往由少数村委会成员来确定。形成这种局面的一个重要原因,就是法律规定的不准确、不清晰、不协调。如关于村委会的职责,《村民委员会组织法》第8条规定,“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”村委会作为管理者,有具体的资源管理权力,如耕地承包、宅基地分配、集体资产管理、村庄基础设施建设等。那么,村委会是否有权代表村民实施赠予、买卖或者抛弃农民集体所有的土地和其他财产?法律在此没有明确规定。但是,从该法第35条规定第5款关于村委会成员任期和离任经济责任审计事项,“(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况,征地补偿费的使用、分配情况”,似乎可以推断,村委会依法享有“村农民集体所有的土地和其他财产”的处分权,否则,集体资产、资源的出让情况从何谈起?显然,法律规定前后矛盾,应当规定:“村委会无权出让土地、河流、矿藏等资源。”理由有二:一是现代契约论权利让渡中的保留原则。自卢梭以来的社会契约理论,都主张“主权权力虽然是完全绝对的、完全神圣的、完全不可侵犯的,却不会超出、也不能超出公共约定的界限;并且人人都可以任意处置这种约定所留给自己的财富和自由。”土地是农民的“命根子”,对土地财产的处分权无疑当属权利保留的领域,村委会、村党支部应无权处分。二是民法代理权约定原则。村委会与村民之间的代理关系应属于委托代理,《村民委员会组织法》即为二者的委托协议,关于村委会职责的规定就是约定的权限范围,代理人超越代理权所实施的行为原则上无效,除非事后得到本人的追认。事实上,村委会在土地处分问题上处于无权、越权的地位,但往往采用欺骗、隐瞒和造假等手段遮掩不法行为,扮演着不光彩的角色,“平度事件”即为典型。

  三、修改《农村土地承包法》,扩大土地承包经营权的权能

  坚持农村土地承包经营,扩大承包人权能。首先,从法律层面落实土地承包关系保持稳定并长久不变。《农村土地承包法》第20条规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”为保护农民完整的土地物权,包括以土地归属为财产利益的权利、以土地使用为财产利益的权利、以土地流转为财产利益的权利和以预期利益为财产利益的权利,本着“集体所有、国家代管、永续使用”的指导思想,建议将该条款修改为:“实现农村土地承包关系稳定并长久不变。”其次,确定承包人自主经营权。农民在承包和经营土地的过程中,会受到各方面的干扰,有的村委会违背承包人的意愿,在承包期内擅自终止承包合同,违法转包或改变土地用途,损害承包人的利益,造成直接经济损失。也有的地方政府不切实际大搞“政绩工程”,强迫农民在承包地上“统一种养”,在销路不畅信息不全的情况下,使农民蒙受巨额经济损失而无法弥补。明确规定农民土地承包人自主经营地位。最后,赋予土地承包人经营权处置权。建议增设1条或1款:“农村土地承包经营权可以依法抵押。”目前,土地承包经营权依法不能抵押。实践中,土地承包经营权抵押一直大量存在,反映出农民对充分利用土地财产的强烈诉求,应顺应民意,立即修改上述相关法律,明确可以在土地承包经营权上设立抵押权,扩大农民土地财产权利,为缓解融资难、融资成本高和带资进城创造条件。同时,简化土地承包权流转程序。本着促进交易的原则,应当简化程序,鼓励自由流转,建议将该法第37条修改为:“土地承包经营中,土地承包人可以依法自主决定土地承包经营权的流转。”

  四、制定《农村土地征收法》,规范农村集体土地征收行为

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经制定,鉴于城乡差别,暂时不能统一适用,有必要制定《农村土地征收法》,实现有法可依。第一,界定“公共利益”的外延。公共利益是国家征地的法定理由,“土地征收应该衡量的利益只应该包括征地公益、土地公益以及被征收人利益,和谐的利益格局,不仅仅是征地公益与被征收人利益间的平衡,还需充分重视土地公益的地位”,但不是一个“口袋”,无所不包,可以学习国际经验,运用具体列举的方法列举允许进行征地的公益性行业,如国防军事用地、国家政府机关与公益性事业单位用地、能源交通、公共设施、公益及福利事业用地等。在“公共利益”领域范围内实行征地制度,要以土地的市场价值为基础进行定价补偿。第二,赋予农民宅基地充分使用权。在当代中国,“没有种族歧视,却有农民歧视。”农民的公民权利不完整,体现在:农民并没有获得完整的土地产权;农民并没有获得与市民一样的平等权利;农民并没有完全获得国家宪法规定的各项权利保障;农民并没有充分分享国家建设与社会进步的共同成果。事实上,“在战后的许多民主国家中,围绕公民权利和义务而展开争论和斗争不是为了权利的扩展,就是为了权利的保护。”尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况,赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的财产权;从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质,赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。保障农民宅基地用益物权,逐步推行农民宅基地上住房商品化,“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”。第三,建立城乡统一的土地市场。逐步放开宅基地流转市场,赋予农民对宅基地的永久收益物权,为农民进入城市提供一定资本。具体内容包括:加强宅基地确权登记发证工作;明确流转对象必须是在城镇已有固定住所或在农村有“一户两宅或多宅”的村民;建立宅基地流转市场机制;建立收益分配比例制度;规范宅基地流转形式、步骤及具体登记、管理程序;完善宅基地纠纷解决机制。第四,禁止政府从事商业性土地经营。由于政府的自利性,与民争利,丧失了其应有的公共性,在农地征收、房屋拆迁、移民安置中引发的以政府为目标的冲突日益增多。对政府从事商业性土地经营,世界上绝大多数国家法律都是禁止的。我国政府经营土地,虽然有其历史的原因和贡献,但其弊端日益凸显。建议修改《物权法》、《土地管理法》,明确禁止政府从事商业性土地经营。第五,建立科学的征地程序。健全征收告知制度;引进谈判协商程序;建立征收撤销制度;建立完善论证和听证制度;确立土地增值收益分配比例原则;建立征地纠纷法律解决机制等。

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