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依法用地管地 保障土地权益

宅基地权属争议处理的原则和程序

发布时间:2015-06-24 09:32文章来源:中国土地学会 作者: 河南黄淮学院社会管理系 叶亚杰 打印

    一、宅基地权属争议处理的原则

  (一)行政处理前置程序原则

  行政处理前置程序原则,主要内容是指对宅基地权属争议案件,在最终提起行政诉讼之前,必须经相关的行政机关依法作出行政处理决定,否则人民法院不予受理。经国内和国外的相关研究表明,土地确权是一项政策性和专业性较强的具体行政行为,是一项极其严肃的工作,关系到千家万户的利益,所以只能由专门的管理机构作出特定的处理决定。在我国只能有相应的人民政府才能对土地权属作出具体认定,其他任何机关和个人,包括人民法院都不能对土地归属作出具体裁决。因此,宅基地作为一种重要的土地资源,在其权属未定之前发生的权属争议,只能先由相应的人民政府作出认定处理,对此具体行政行为不报的,才可以提出行政诉讼,这即是宅基地权属争议的行政处理前置程序原则的基本要求。基于这项原则,我国土地管理法第16条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。”土地权属争议调查处理办法第9条规定:“当事人发生土地权属争议,经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请,也可以依照本办法第5、6、7、8条的规定,向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第31条规定:“当事人对人民政府作出的处理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”基于以上法理和法律的规定,宅基地权属争议最终提起诉讼之前,必须先由相应的政府作出具体的行政认定,否则法院不予受理,即必须按照行政处理前置程序原则处理宅基地权属争议。

  (二)现有利益保护原则

  现有利益保护原则,主要内容是指在宅基地权属争议解决之前,即在确权之前,任何一方不得改变宅基地的现有状况,不得破坏宅基地上的房屋、林木及其他附属物现存状态。在宅基地权属确定之前,这种法律关系处于不稳定状态,而在此状态下的财产属于不动产,一旦破坏很难恢复原状,对于调查取正也带来极大的困难,所以,在确权之前,任何单位和个人不能改变当前的状况。为此,土地管理法第16条第4款和土地权属争议调查处理办法第22条都规定:“在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。”

  二、宅基地权属争议处理程序

  (一)协商

  协商是指争议双方在自愿、平等、真实的基础上,无须第三方的介入而解决争议的方式。土地管理法第16条第1款规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。”土地权属争议调查处理办法第9条规定:“当事人发生土地权属争议,经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请,也可以依照本办法第5、6、7、8条的规定,向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”根据上述规定,宅基地权属争议双方在权属确定之前发生纠纷,应当由双方充分协议,经过协商,达不成和解协议或者反后悔的,才可以向人民政府或土地管理部门申请调解、行政裁决,否则不予受理。

  协商是争议双方对自己权利处理的一种方式,是私法自治原则的体现,所以,协商必须建立在自愿、平等、真实的基础之上。如果在协商中出现暴力、胁迫、欺诈、或者显失重大公平等不公正、违背自愿的情况,此协议内容无效;协商处理的内容不能违法或者违反社会公德、侵害社会公共利益或者其他主体的合法利益,否则协商内容也无效;经过自愿、平等充分协商达成协议的,双方在和解协议上签字盖章后,对双方具有约束力。如果达不成和解协议或者一方反悔的,应当向相应的人民政府或者土地管理部门申请调解,而不能直接向人民法院提起诉讼,否则人民法院不予受理。

  (二)调解

  调解,是指争议双方把争议提交无利害关系的第三方,由第三方居中协调,化解矛盾的一种方式。根据土地管理法和土地权属争议调查处理办法的相关规定,申请调解的主要程序如下:

  首先,申请。争议双方不能达成和解协议或者一方对调解协议反悔的,应当以书面形式,向相应的人民政府或土地主管部门申请调解。县级以上国土资源行政主管部门负责宅基地权属争议案件的调查和调解工作。个人之间、个人与单位之间发生的争议案件,也可以根据当事人的申请,由乡级人民政府受理和处理。

  其次,书面审查。人民政府或土地主管部门收到申请以后,在7个工作日内进行书面审查。审查申请人是否与争议的宅基地有直接利害关系或者是否有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。经审查,如果申请人与争议的宅基地有直接利害关系或者有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据的,应当受理。在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的,不影响案件的处理;如果申请人与争议的宅基地无直接利害关系或者无明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据的,或者不属于宅基地权属争议范围的纠纷,如属于前文所述宅基地侵权、宅基地违法等纠纷的,不予受理,并且及时拟定不予受理建议书,报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

  最后,调查处理。人民政府或者土地主管部门经审查,对受理的宅基地权属争议案件,应当审查双方当事人提供的下列证据材料:第一,人民政府颁发的确定宅基地权属的凭证;第二,人民政府或者主管部门批准征收、征用、划拨、出让宅基地或者以其他方式批准使用宅基地的文件;第三,争议双方当事人依法达成的书面协议;第四,人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图;第五,其他有关证明文件。对于以上证据,政府或土地主管部门应当实地勘验、查实,了解实际情况,经调查属实的,才可以作为认定事实的根据。否则,此证据无效。

  政府或土地主管部门应当在查清事实、分清权属关系的基础上,以自愿、合情、合法的形式进行调解,调解达成协议的,应当及时制作调解书。土地权属争议调查处理办法第24条的规定:“调解书应当载明以下内容:第一,当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名、职务;第二,争议的主要事实;第三,协议内容及其他有关事项。”调解书经双方当事人签名或者盖章,由承办人署名并加盖政府或土地主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力,是土地登记的依据。调解书生效之日起15日内,依照民事诉讼法的有关规定,将调解书送达当事人,并同时抄报上一级人民政府或土地主管部门。

  调解未达成协议的,政府或宅基地主管理部门应当及时提出调查处理意见。因未达成调解意见,所以法律关系一直处理不稳定状态,为了恢复正常的法律关系,政府或宅基地主管理部门应当及时处理。所以,土地权属争议调查处理办法第30条规定,受理争议案件的机关应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂,在规定时间内不能提出调查处理意见的,经政府或宅基地主管理部门的主要负责人批准,可以适当延长。另外,土地权属争议调查处理办法第29条规定:“调查处理意见应当包括以下内容:当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务;争议的事实、理由和要求;认定的事实和适用的法律、法规等依据;拟定的处理结论。”

  (三)行政裁决

  如前所述,人民政府或土地主管部门对宅基地权属争议案件受理后,达成协议制作的调解协议书,经签名、盖章后即具有法律效力;未达成协议的,提出调查处理意见,在5个工作日内应当报上级或同级人民政府作出处理决定,即行政裁决。对此行政裁决,当事人既不申请行政复议,也不提起行政诉讼,即发生法律效力。

  研究表明,通过人民政府或土地主管部门下达处理决定解决宅基地权属争议案件数占总数量的47.4%,基本接近半数。所以,政府作出的具体行政行为,即下达的有关处理决定,是解决宅基地权属争议的主要形式。这是因为,政府行为具有很强权威性,比较客观、公正,并且相对诉讼来说,周期短,不收取案件受理费,具有经济高效性,并且作出的处理决定还具有强制性。正因为具有这些优点,所以,这种处理纠纷的方式比较受群众欢迎。当然,这种裁决处理案件的形式,不免存在徇私枉法,枉法裁判或者其他处理不公正的现象。鉴于此,土地权属争议调查处理办法第31条规定:“当事人对人民政府作出的处理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

  (四)行政复议或行政诉讼

  根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和有关土地管理法规的规定,宅基地权属争议当事人对于下列两种情况可以申请行政复议或提起行政诉讼:第一,有关的人民政府对上述调查处理意见作出的处理决定;第二,对于宅基地权属争议当事人的申请,有关的人民政府作出的不予受理决定。

  对于以上两种情况,当事人可以先申请行政复议,对复议结果不服的,可以提起行政诉讼;也可以不经复议,直接向人民法院提起行政诉讼。

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