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依法用地管地 保障土地权益

武汉市城中村改造的特点与问题

发布时间:2015-06-24 09:09文章来源:中国土地学会 作者: 武汉汉正街控股集团公司 张叶生 打印

    社会经济的发展和城市的扩张相辅相成。作为中部地区特大城市,武汉市形成了“1+6”的行政格局,即1个中心城区和6个远城区。武汉市在数十年发展建设中,形成了168个城中村,数量和规模居全国前列。自2004年实施城中村改造以来,武汉市已经基本完成二环内城中村改造任务,已经具备相当丰富的城中村改造经验。目前,武汉市正在积极推进三环线以内的城中村改造工作。

  为将城中村改造成本显现化,2013年,武汉市委市政府联合出台了《中共武汉市委 武汉市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(简称《意见》),将城中村纳入“三旧”范围,统一进行改造,并给与相应的政策扶持;由于新旧政策差异较大,且新政未及时出台相应的实施细则,导致武汉市城中村改造工作陷入基本停滞阶段。截止目前,武汉市中心城区尚有65个城中村需要进行改造,村集体土地资源严重不足,自身无法完成还建开发的平衡。依据新的政策,上述65个村的规划方案、成本测算等工作难以推进。

  一、新政策下城中村改造呈现特点

  2015年5月, 武汉市人民政府重点工程督查协调办公室(简称“市重点办”)关于城中村综合改造的详细指导文件才出台,即《市人民政府办公厅关于进一步完善城中村综合改造项目成本测算工作的通知(试行)》(简称《通知》)。根据《意见》和《通知》的规定,武汉市新城中村改造政策呈现以下特点:

  1、成本显著增加,楼面单价逐步与市场接轨。主要表现在:一是增加补偿项目,如集体产业停产停业补偿费、装饰装修补偿费、拆迁工作经费等;二是提高补偿标准、延长补偿周期或扩大补偿范围,如临时过渡费提高标准的同时延长补偿周期、控制用地成本纳入征地补偿范围。以武汉市某城中村为例,按照原有的城中村改造政策,两村改造楼面单价3600元/㎡;而按照新政策楼面单价4600元/㎡,已经超过区域综合平均水平。

  2、优化用地布局,充分合理的配置土地资源。新政策取消产业用地的设置,将产业按农村劳动力人口160㎡/人的标准转化为建设指标,集中合理布局在还建用地或开发用地中。产业用地经验测算容积率为2-2.5,而还建和开发用地为3.5-4,上述村原本需要产业用地3.9公顷,建筑规模7.8万㎡,若综合用地布局,将产业规模布局在还建或开发地块,则至少可释放1.67公顷土地用于开发,缓解该村用地严重不足问题。

  3、户口含金量颠倒,农业户口比城镇户口更具价值。针对城中村范围内农业户口,新政策取消户均还建300㎡的补偿规定,变为按照人均不超过75㎡的标准进行补偿(独生子女按两人计算),然而,城中村村存在的半边户、已农转非户和世居居民,如果按照农业户口进行补偿,不仅增加了改造成本,也会激化村居之间的矛盾;如果按照居民征收予以补偿,必然出现同地不同价、同房不同价的情况,且补偿标准难以达到改善生活环境的初衷。彼此之间的矛盾必然不可协调。

  二、城中村改造需要解决的问题

  实施城中村改造是社会经济发展的必然要求,伴随着城中村改造的实施及户籍制度改革,传统的城乡二元结构将彻底打破,然而由于城中村一般地处城市核心地带,在当前依旧是“土地财政”的社会背景下,在当前信息快速流通的时代背景下,城中村改造有一些列的现实问题需要解决。

  一是土地问题。土地征收伴随着城市发展的过程而持续,当前很多的城中村就是一个没有耕地只剩宅基地的特殊形态,因此,在实施改造的过程中,征收的是高价的宅基地,同时还需按照房屋面积给予实物补偿或折价成经济补偿;此外,宅基地在选址建设的过程中存在随意性,东一块、西一块的格局使得土地难以形成规模,土地利用出现较大困难,无法整体规划、成片实施。因此需要进行国有土地整合,促使不连片的土地资源实现连片开发使用。

  二是就业问题。当前城中村的农民无地可种,唯一的解决方式就是就近打工以解决生计问题。随着科学技术的进度,对从业人员的知识水平的要求越来越高,然而,当前城中村的村民大部分都是年纪稍大、学历较低的中老年人群,他们所能从事的工作已经逐渐被其知识水平较高的从业者所替代,经济收入出现问题,生机问题难以得到有效的保障。因此,需要根据城中村村民的具体情况,配备相应的产业,提供相当规模的就业岗位。

  三是社保问题。社会保险一直是农民与居民的重要区别。传统的城乡二元管理的模式,形成了市民的“生老病死”由市民与工作单位和政府等都承担相应的义务,而农民由于其身份的原因,“生老病死”只有自己家人承担,为此,“小病不就医”成为广大村民对待疾病的主要处理方式,很多人因此而耽误了最佳的治疗时间,付出了惨痛的代价,因此,当前的社保方式对于广大村民是极其不公平的。宪法规定人人生而平等,但是传统的二元结构造成的现实却是由生以来的不平等。因而,当前的城中村改革必须尽可能的考虑中老年村民的社保问题,保障他们“病有所医,老有所养”。

  四是教育问题。一直以来,农村都有一个比较统一的观点“读书才是唯一的出路”,然而,与城乡二元结构是紧密相连的教育制度形成的村办小学与公办小学、民办教师与公办教师的差异,城中村地区的教育教学资源质量无法与周边区域相比,教学设施破旧、教师教学能力低是造成城中村学生成绩差的重要原因。因此,城中村改造过程必须打破这种教育壁垒的限制,统一教育教学资源,为城中村学生提供公平的就学环境。

  五是整合问题。整合顾名思义,整合周边用地。为充分实现土地资源有效利用,保证规划的完整性,城中村改造必然需要对城中村周边的国有用地进行整合。由于涉及整合地块土地使用权人对补偿的期望过高,需要经过多伦谈判才能达成共识,整合过程必然经历相当长的时间,整合用地成本难以控制。因此,城中村改造过程必须灵活实施,选择恰当的、成本可控、花费谈判时间较短的地块进行整合。

  总之,城中村改造是集约节约用地政策的贯彻和落实,是实现城市更新、区域经济发展的重要工作内容。城中村改造方案的核心在于强调政府、开发商和原村民三者利益的统一。武汉市的城中村改造工作进入了攻坚战的阶段,因此,在城中村改造实施的过程中,更要保障政府、开发商和原村民的利益,妥善解决土地、就业、社保、教育等问题,实现整体效益最大化。

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