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依法用地管地 保障土地权益

农村集体土地征地拆迁公平补偿的路径选择

发布时间:2015-06-24 09:05文章来源:中国土地学会 作者: 浙江科技学院社科部 方文 打印

  对农村集体土地的征地大都是由改变土地的用途和增强使用强度而引起的,由此而带来的 “土地涨价”是否应该归公一直以来都存在着争议。有学者认为,农村土地转换用途带来的增值收益理应收归国有,理由是社会、经济发展导致土地自然增值,所以应该有社会共同占有这部分增值收益。而另一部分学者反对农地转换用途带来的增值收益应收归国有,认为任何财产的公平补偿都是基于因对此项财产的处置而对财产所有权人和现使用权人所带来的损失的弥补并使其分享该项财产一部分的潜在收益从而使其同意对此项财产的处置。这里实际上隐含着两个基本的前提:一是谁有权对财产进行处置,二是因处置该项资产的收益如何在各利益相关方之间进行合理分配。在我国现有的土地公有制制度约束下,有权处置土地资产的是国家(主要通过规划和用途管制),农村集体土地财产处置中涉及到的利益相关者包括地方政府;集体土地所有者——农村集体经济组织;农村集体土地的原使用者——农户;集体土地的用地方——土地开发商。因此,对农村集体土地资产处置的公平补偿也就必然涉及到国家政府、农村集体经济组织、农户、用地方等利益相关者之间的关系。

    一、用地方与被征用方的征地公平补偿路径选择

    用地方也称土地开发商作为土地市场的需求者,根据国家的用地规划通过土地市场的竞价取得土地的使用权。而农村集体经济组织作为集体土地的所有者代表是土地市场的供给者,在符合国家土地规划和用地计划的前提下,有权享有与国有土地所有者同样的市场交易地位。因此,必须改变目前的农村集体土地征用方式,使农村集体经济组织真正享有作为集体土地所有者代表的相关权益。土地市场的价格就是一种市场交易行为,而任何市场交易行为都必须缴纳相关的税费,因此国家可通过税费的方式参与对集体土地征用补偿款的分配。农村集体经济组织作为社区土地资产的所有者代表,必须保证社区成员对集体土地征用款的公平分配。为此农村集体经济组织将土地交易所得的净额在同一社区内按照如下原则和程序进行分配:首先用于补偿被征用拆迁农户的损失,其补偿标准以不降低被征地拆迁户原有经济利益为底线。具体补偿原则如下

  假若某幅被征用土地市场成交价为M(万元),相关的交易税费为N,则农村集体经济组织所得的土地征用补偿款净额为F=M-N。如果被征用土地为耕地,则农村集体经济组织给予原土地承包户每亩的征用补偿款包括三部分:一是土地补偿费f,可按照当地土地的农业产值折现值估算,每年发放,直至第二轮土地承包期届满。二是安置补助费h,参照当地城镇养老保险的标准为农户缴纳保险金。三是地上附着物和青苗的补偿费k。因此,耕地被征用农户所获补偿额V=n(f+h+k).其中n为系数(一般n>1),因为“由于价值衡量不对称现象的存在(Kahneman,Knetsch and Thaler,1991),人们对于失去土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地价格,因此考虑到被征地户的心理希冀,对其的征地补偿可适当高于其价值,系数n的大小可结合当地的实际并经村民代表会议讨论决定。如果被征用土地为农民房屋,假若当地规定的农户人均(或户均)居住面积标准为s,如果被征用拆迁户所获补偿是同等面积的房屋,则其所获补偿的房子面积是S=n×s,n是系数;如果拆迁户所获补偿是货币补偿,则其所获标准可参考同地段商品房价格。

  这样,农村集体经济组织的土地交易净收益在用于补偿被征地拆迁户的损失后可作为集体资产的积累,为同一社区的所有成员共享,从而保证同一社区内被征地拆迁户与未被征地拆迁户之间的公平。当然为杜绝村干部的暗箱操作和借此中饱私囊,必须加强村级基层民主法制建设,实行严格的政务财务公开,健全基层民主监督制度,建立土地收益专户,实行专户资金的封闭运行以保障全体成员的利益。

  二、用途管制和分区控制下的不同地区的征地公平补偿路径选择

  由于用途管制和分区控制限制了土地的发展权,从而导致不同地区的农村集体土地利用价值的巨大差异,也影响到了所在地区和农民参与分享工业化和城市化进程中农村土地价值增值的收益分配。为了简化分析和比较,本文假定

  1、被征用的某幅土地A当前用途是农业用途,其土地净收益为f1 (t);

  2、该幅土地的最佳用途是商业用地,土地净收益为g(t);

  3、在分区控制中,国家规划用地为住宅,其土地净收益为h(t);

  4、某幅土地B,属于基本农田保护区,国家禁止其转变用途。其土地净收益为f2 (t)

  5、f1 (t)= f2 (t)

  6、g(t)>h(t)>f1(t) >0。

  7、忽略改变土地用途所产生的外在影响例如在作为商业用地时,不利的方面是嘈杂的人流有可能给周边区民生活带来影响,有利的方面是给周边居民提供购物消费的便利并带动周遍住宅和商业的潜在市场价值。在作为住宅用地时,其带来的有利益影响是由于住宅的开发,相关配套设施的逐步完善从而供给周边居民生活带来便利,不利的方面是农民“洗脚上楼”使其失去了原来独院独户的居住环境及熟悉的邻里人际关系而带来的心理和精神上的损失。

  某幅土地A因规划用地为住宅,在没有分区控制下,自由价格机制将导致不同用途的相互竞争,按照假定,某幅土地A将选择作为商业用地,其土地净收益g(t)所产生的贴现值之和为:

  C(t)=

  在分区控制下,国家通过规划行使警察权使该幅土地只能用于住宅,用于住宅所产生的土地净收益h(t)其贴现值为:

  R(t)=

  这样因国家规划而使该幅土地发展权所受的损失为

  ⊿V1= C(t)- R(t)= -=

  由于这是国家通过规划分区控制而行使警察权,因此这部分的损失无需补偿。

  某幅土地A作为农业用地其净值f1(t)的贴现值为

  V(t)=

  按照我国现有的农业用地转为建设用地的相关法律规定,该幅土地用于住宅而对农村集体经济组织和农户带来的损失为:

  ⊿V2= R(t)-V(t)=

  这部分的损失没有给予相应的足额补偿 ,被征地方所获补偿⊿V3只是介于⊿V2和其农业收益净现值V(t)之间的一个值,即V(t)<⊿V3<⊿V2。 这是用地方与被征地方之间补偿的不公平。

  某幅土地B由于严格限制其为农业用途,其净现值即为V(t),因此,相比于土地A,其土地的利用价值损失为⊿V3- V(t),这是不同地区之间的不公平。

  为此,国家应通过建立征地补偿转移支付制度调节因土地用途管制和分区控制而导致的不同地区之间农村集体土地收益的差异。所谓征地补偿转移支付制度即国家在土地市场交易的税费收入中建立转移支付补偿基金,专项用于对农业用途控制地区的土地收益补偿,以保障社会公平,使全体成员共享城市化和工业化的成果。

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