土地开发利用与区域经济增长
——2007年海峡两岸土地学术研讨会综述

2007年海峡两岸土地学术研讨会，于7月8日至9日在内蒙古呼和浩特市举行。本次会议由中国土地学会主办，内蒙古国土资源厅和内蒙古土地学会承办。中国土地学会邹玉川理事长出席会议并作重要讲话，内蒙古自治区政府杨玺副秘书长到会致辞。台北大学不动产与城乡环境学系主任陈明灿教授和文化大学土地资源学系赵淑德教授代表与会台湾学者致辞。内蒙古国土资源厅和内蒙古科协的领导出席会议。中国土地学会黄小虎秘书长主持会议并做主题报告。本次研讨会的主题是“土地开发利用与区域经济增长”，两岸专家学者140多人参加了研讨会。大会共收到两岸专家学者的论文150余篇，编入论文集有56篇，其中大陆45篇，台湾11篇，内容涉及：区域土地开发利用策略、城市和小城镇建设的土地开发利用、工业区和开发区的土地开发利用、土地开发利用与可持续发展、土地开发利用与土地收益等多个方面。现将主要观点综述如下：

一、 区域土地开发利用策略

（一）目前大陆的区域发展模式正在发生转变

有专家认为，目前大陆的区域发展模式正在发生转变。首先是指导思想发生了转变。在上个世纪八、九十年代，讲发展是硬道理，主要就是一个增长速度，就是GDP。后出现了房地产热，耕地保护受到了很大威胁，所以在九十年代中期提出了耕地保护问题。1997年黄河断流200多天，1998年发大水，所以1999年以后，开始实行退耕还林还湖政策。这些都标志着逐步把资源、环境保护纳入到发展问题中去思考。2002年，党中央提出了统筹发展，科学发展观，构建和谐社会，这就标志着指导思想发生了质的转变。

指导思想变了，发展战略也要调整。大陆目前的发展战略概括的说是东部率先，西部大开发，东北振兴，中部崛起。这个战略有它的历史必然性，但因为以GDP为核心，就形成一个你追我赶的态势，中央计划增长8％的目标各地都要突破，最后总的结果就是增长百分之十几。这样的战略给土地管理带来的问题是无法做到区别对待，中央要求保护耕地，就只好一刀切，一刀切却很难符合各地的实际。目前这样的战略也在发生转变，标志就是主体功能区的提出。主体功能区要求不能齐头并进，应划分出重点发展、优先发展、限制发展、禁止发展等几类地区。有的地方以发展为主，可以多分配一些指标，有的地方以保护为主，就少给甚至不给指标。目前这个战略还处在调整过程的初期，远没有完成。

（二）不同类型区域的土地利用要注意解决不同的问题

有专家认为，大陆不同类型区域的土地利用要注意解决不同的问题。优先发展地区的土地利用，有三个问题需要关注，一个是集约用地，二个是进行跨省区的土地置换，应着重研究购买发展权问题。对于限制和禁止发展地区需要探讨的问题是，如何给予生态补偿，资源补偿？重点发展地区比较典型的是城乡接合部，从目前看，重点需要关注的问题是农民的生产、生活安全问题，关键是要让农民参与到非农产业的发展中来，这样才算是把农民安顿好了。

有专家以安徽省沿江地区为例作定量研究，得出结论沿江地区无论是绝对优势或是相对优势，都高于内地。因此认为，从资源配置效率出发，在保护耕地的前提下，应该赋予经济发达的沿江地区更多建设占用耕地的指标；相应的，基本农田保护区的调整也应该按照比较优势原则，将沿江地区一部分基本农田保护指标转移到内地。

（三）滞洪区的土地开发利用应注意对环境造成的冲击

台北市社子岛地区过去被划为了滞洪区，现今环境条件已发生巨大变化，可能要进行都市开发。为此，有台湾学者认为，该地区拥有丰富的景观资源，过去因防洪禁建而未实施都市开发，蕴藏着巨大的发展潜力。未来解禁可以进行开发时，需要注意开发对环境带来的影响和冲击。另外，社子岛地区目前的面积已能够满足发展的需要，兴建排水系统，增设派出所、医院、邮局等服务性机构，将荒废的土地进行整理，就可以满足未来的发展。

二、城市和小城镇建设的土地开发利用

（一）大陆城市土地集约利用程度普遍较低

专家们认为，目前大陆城市土地集约利用程度普遍较低。比如，有专家对湖南省14个市州城市土地资源进行集约利用程度评价，发现综合容积率在0.24-0.53之间，有8个城市综合容积率小于0.40；并且人均建设用地面积过大，有些城市甚至超过人均150平方米。有专家以重庆市都市圈为例，探讨了都市圈城市化发展与土地利用变化的相关性，得出结论认为：现在的城市化水平每增加一个百分点，耕地、其他农用地和未利用地分别减少4201.27hm2、1772.56hm2和226.65hm2，而园地、居民点及工矿和交通运输用地分别增加757.86hm2、1852.46hm2和323.75hm2。

（二）政策变化是城市建设用地周期性扩展的根本原因

有专家认为，大陆城市建设用地扩展具有一定的周期性。在规划期前期，由于用地指标较多，城市扩展速度较快，后期由于用地指标不足，用地审批加严，城市扩展速度相对变慢。另外，产业发展政策也极大的促进或制约了城市扩展速度。如上世纪80年代末、90年代初期，国家鼓励房地产业发展，各地积极发展开发区，导致城市建设用地迅速扩张，在90年代中期达到顶峰。随后，国家采取控制政策，城市用地扩展速度随之放缓。2000年以后，城市建设用地快速扩展的趋势再度出现，目前，国家已采取多项措施在治理整顿城市建设用地。由此可见，国家政策在城市建设用地扩展中起着关键作用，而国家政策的不连续性、多变性和衔接性较差是城市建设用地扩展呈现周期性的根源。

（三）以农村宅基地换小城镇住房是一条小城镇建设的新途径

与会者在会上介绍了一些小城镇建设中集约利用土地的好经验，比如，天津以农村宅基地换小城镇住房的作法就是一条小城镇建设的新途径，其具体运作方式是：政府负责组建小城镇开发投资公司，作为投融资主体，负责小城镇建设；根据村民的申请，村委会与公司签订宅基地换房协议，公司将建成住宅交付村委会，村委会按照与村民签订的协议进行分配，并组织村民在规定时间内搬迁；搬迁完毕后，村委会组织村民对宅基地和村庄建设用地进行整理复垦，复垦出耕地后所得建设用地指标，除用于抵还小城镇建设借用的指标外，其余指标在符合土地利用总体规划的前提下，经批准后调剂使用；土地行政管理部门负责对置换出的建设用地进行出让，出让收入用于小城镇建设和土地整理复垦所需支出。

（四）台湾应重视政府与私人共同开发新市镇

目前，台湾的新市镇开发是以政府为主进行的，常因政府财政困难等原因导致开发延迟。为了提高新市镇的开发效率与效益，有台湾学者提出新的开发方式，其特点是政府与私人共同开发新市镇。私人为开发的执行者，政府则在开发过程提供服务与指导，双方通过协议、协商的方式明确权利与义务关系。通过政府与私人的共同开发，政府可减轻财政负担，私人可获得开发利润，同时有效实现新市镇的开发目标。

三、 工业区和开发区的土地开发利用

（一）大陆工业园区、高新技术开发区等的效率并不如预期的高

有台湾专家对大陆221城市和53个高新技术开发区的生产效率进行了定量测试，结果发现设置工业园区对城市的影响并不如预期的高；53个高新技术开发区与所在城市生产效率的关联性也不高；北京、上海、西安等大城市的生产效率也不如预期的高。台湾学者认为这些结果可供制定政策和进一步研究时参考。

（二）开发区功能定位不清晰是大陆开发区土地资源浪费的重要原因

有专家认为，大陆开发区功能定位不清晰是开发区土地资源浪费的重要原因。大陆的开发区是从1984年开始设立的，实行特殊的管理政策，当时的角色定位是窗口、基地和试验区，功能是吸引资金、技术和培养人才，因而当时14个开发区的面积都不大。但是后来这种功能定位发生了变形，许多地方将开发区视为了地方经济的增长点、企业集中地以及城市拓展区。并且内容也由原来的单纯工业演变成工业、商业、公共管理以及环境建设等方面，而政策却延续原来的优惠政策。这种开发区的特殊政策和功能之间的不匹配、是开发区土地粗放利用的根源。因为园区只有大量引进企业，才有可能实现快速拉动地方经济的目标。为了引进企业，各地便出台各种优惠政策，减免税收，竞相压低地价等，而不管企业的技术是否先进和能否形成产业。在这样的模式下，企业用地不集约，扩大园区面积有了内在冲动，从而出现未批先用、违规征地等违法行为。为此，有专家认为，应尽快制定《开发区法》，以规范开发区用地管理。

（三）应从选址、规划等环节入手节约集约利用工业区土地

有专家提出应从选址、规划、土地整理、产业调控（限制、禁止供地等）、用地调整（提高容积率和企业搬迁）、技术改造等环节入手节约集约利用工业区土地。比如在规划时可作如下考虑：具有相同工艺特征的工业项目，可集中在一起，以增强基础设施的使用效率；具有生态链联接的项目，可放在一起搞循环经济；可以实行园区共享的不同行政区域，可实行“飞地工业”，如甲地建了集中的工业区，乙地就不必独自再建工业区，可到甲地建工厂，所创造的产值、税收仍然纳入乙地国民经济核算体系；对于中小企业，则可采取标准厂房租售的方式，既降低了企业的成本，也适应了中小企业生产方式相对灵活的特点。

（四）严格管理工业园区的土地用途变更

有专家认为，目前大陆有许多开发商或企业、都在借发展工业园区的名义以某种用途低价获得土地，然后再从事获利较大的行业，以获取更大的利益。这种行为是造成大陆开发区泛滥的重要原因之一。监督用地者按协议使用土地是土地管理部门的职责，当用地者按正常程序申请土地用途变更时，土地管理部门应注意严加审核；对于私自改变土地用途的，则应坚决打击。

有台湾学者则认为，台湾工业区开发自1960年以来已近50年，开始面临设施老旧、厂房不堪使用等问题；另一方面，随着科技进步与经济发展，工业区产业也面临转型、土地也面临重新规划使用的问题。因此，在不违反用地管理规定的前提下，应允许的台湾老工业区土地变更使用。由于工业区用地变更规划无法有效改善生产环境，建议提供足够的奖励措施，如提供税赋减免、容积率奖励等，以促使民间力量参与工业用地的再生，特别是公共设施的建设。

（五）让民众参与到土地开发计划中来

针对台湾土地开发计划缺乏公众参与的作法，有台湾学者认为，在民主政治之下，行政的目的是为民众求得福祉。土地开发计划如果未得到民众的了解，就很难获得民众的信赖与支持。允许民众一定程度的参与到行政程序中来，不仅可以提高民众对土地开发计划的接受度，降低执行时的阻力，也可减少事后的纷争和行政争讼。另外，民众参与到土地开发计划中来，也可向政府及计划制定人员提供多方面的参考意见，有助于行政机关作出正确判断，采取合理的措施。

四、土地开发利用与可持续发展

（一）大陆未来十五年的耕地减少将呈现先多后少的态势

有专家根据国外的经验，结合大陆社会经济发展的总体趋势,判断大陆未来耕地变化的宏观形势是:（1）2005-2010年耕地减少较多。“十一五”期间工业化处于加速发展，虽然耕地占补平衡政策将使减少的耕地数量有所弥补，但在土地集约利用水平不变的条件下，建设占用耕地的数量呈增加趋势，生态退耕和农业结构调整也会导致耕地的数量减少。（2）2010-2020年耕地减少数量变小。虽然这一时期城市化仍然处于快速发展时期，建设仍然要占用一定的耕地，但这一时期主要是服务业拉动经济增长的时期，土地要素的投入相对减少，因而工业建设占用耕地的数量将减少。（3）2020年以后耕地减少数量趋于平稳。因为2020年以后，大陆工业化处于后期阶段，城市化当发展到70%以后将进入逆城市化阶段，城市重建将得到重视，耕地作为绿色空间的功能将得到加强，因而建设占用耕地的数量将会趋于平稳。

（二）农地的非市场价值远高于传统的经济价值

有专家认为，农地是人类重要的物质基础，不仅提供食物、纤维等实物型产品，还提供开敞空间、休闲游憩和文化教育等多重功能。定量研究表明，农地所提供的景观价值、生物多样性维护及公众健康等非市场价值远高于传统的经济产出价值（100倍左右）。然而在现行的资源价值核算体系中，农地的这种非市场价值却被遗漏了。如果在农地的用途转换过程中，只单纯考虑经济产出价值，而不注意那些非市场价值，将会造成大量的社会福利损失。

有台湾学者则以台湾猫空观光农业区为例认为，发展观光农业本来是想实现地方经济发展与生态保育并重的目标，但实际情况是，观光农业对改善当地生态环境的作用不大，原因是追求利润最大化控制了当地的一切活动，而政府对当地也缺乏一套完整的生态环境保护措施。

（三）国家公园应与原住民形成共管机制

台湾国家公园的设立，因为直接或间接影响到公园内原住民的生产和生活，因此冲突事件不断发生。比如，台湾马告国家公园因存在赞成与反对两种力量的强烈对峙，至今仍未正式成立。对此，有台湾学者认为，应允许公园内原住民的传统活动突破目前台湾国家公园法的限制，让原住民参与到国家公园的建设中来。如果国家公园能与原住民形成共管机制，那么原住民与国家公园的关系，就能由过去的冲突关系转化为伙伴关系。

五、 土地开发利用与土地收益

（一）地方政府大量征用出让土地将造成政府“届际”之间的不公平

有专家认为，目前大陆地方政府大量征用农民土地然后出让，这不但严重损害了农民利益，而且对未来政府也造成了“届际”之间的不公平。土地出让金是一次性收取，出让年限最长的有70年，现届政府大量出让土地获得收入，实际上是一次性收取了未来若干年的土地收益总和。当未来政府不能再靠出让土地获得收入时，它们的支出如何得到保障？因此，单纯从维护地方政府“届际”之间的公平上考虑，也不能让现在的地方政府随意大量征用和出让土地。

（二）城镇化率与市场化程度正相关

有专家通过模型分析后认为，城镇化率与市场化程度正相关。大陆城镇化水平每提高一个百分点，土地市场化程度就提高2.527个百分点。因为经济的发展、城镇人口的增加引发了对城镇土地的需求，从而促进了土地的市场交易。因此，从根本上说，提高土地市场化程度还得靠经济的发展和城镇化水平的提高。

（三）应允许某些企业以租赁方式取得土地

有专家认为，工业用地出让最低价标准的规定一定程度上提高了工业用地的取得成本。为了解决某些企业难以一次性支付50年期出让金的困难，应当允许某些企业可以“租赁”方式取得土地。实际上，“出让”和“租赁”各有优劣，分别适用于不同社会发展背景和不同的用地类型。对普通生产型企业而言，由于资本较为短缺，生产线的生命周期较为短暂，以短期租赁方式使用土地更有利于提高土地使用效率。从实践上看，一些省份推行工业用地租赁政策以后，也确实取得了不错效果。它减轻了企业的资金压力，降低了生产成本，从而保持了产品的竞争力；对于工业园区而言，也降低了企业进园的门槛，有利于吸引投资。

（四）台湾地方政府对开征地方税的积极性不高

有台湾学者认为，1990年以后，台湾财政形势恶化，中央援助地方的能力剧减，地方税收增长也减慢，地方政府的财务缺口因而年年增大。为此，台湾通过了《地方税法通则》，目的是想为地方政府筹措财源打开一扇门。赋予地方政府更多的财政自主权也是1980年代以后世界财政改革的潮流之一。然而，《通则》实施之后，地方政府的反应并不热烈，截止2006年底，提出开征地方税的地方政府仅占极小比例。过去，台湾地方政府常常义正词严的要求要提升自有财源，然而实际表现却是另一回事。也可能需要假以时日，待目前的先行者产生一定效果之后，才会有后继者产生课征地方税的意愿。

与会者普遍认为，本次研讨会有三个突出特点：一是应征论文数量多，代表来源广泛。这反映出海峡两岸土地学术研讨活动的人气越来越旺了。二是入选论文质量高。表现为许多论文是基金、政府资助的项目成果；许多论文是作了大量调查研究后写出来的，第一手资料十分丰富；许多论文都建立有数学模型，在研究方法上已逐渐与国际接轨；提出的问题、原因分析和政策建议，质量都很高，对学术研究、行政管理都有很好的指导作用。三是与会者比往年年轻。海峡两岸参会者不仅有许多学识经验丰富的专家学者，双方更还有许多在校硕士、博士研究生。这预示着海峡两岸土地学术研讨活动方兴未艾。 (许坚 执笔)