为更深入地了解台湾农地保护和农地利用政策，中国土地学会应台湾中国地政研究所的邀请，组成农地保护政策学术交流团，于2003年10月27日至11月7日赴台参加“海峡两岸农地保护政策与农地利用研讨会”，先后与台湾方面的林英彦、毛育刚、肖辅导、刘瑞煌、江荣吉、林国庆、韩选棠、黄荣峰等教授学者进行了座谈，并在台北、高雄、台南等地进行了实地考察。通过座谈与考察，赴台人员对台湾的农地政策的演变、土地使用管制、农地重划、WTO应对措施等方面的情况进行了系统了解，达到了预期目的。现将有关情况报告如下：

一、台湾农地政策的演变

（一） 20世纪50～60年代的农地保护政策

1、《土地法》确定农地农有、农地农用

台湾土地政策的最高目标是地尽其利，地利共享。为达到此目标，台湾认为农地应做到农地农有与农地农用，所以50年代初期，台湾将农地农有、农地农用并列为农地政策的目标。对于农地农有，重要的政策措施有二：一是保护佃农，安定佃权；二是扶植自耕农，达到耕者有其田。为了实现农地农有，法律规定购买农地的只能是自耕农。至于农地农用方面，台湾《土地法》做出如下规定：“地方地政机关得依国家经济政策，地方需要情形及土地所能供应用之性质，就辖区内之土地，编为各种使用地”，“凡编为某种使用地之土地，不得供其他用途之使用”，“私有农地逾期不使用者，政府得照申报地价收买之”。

2、以行政命令的方式加强优良农地的保护

台湾在1953年开始实施经济计划，一方面推动农业增产，另一方面积极倡导工业发展，鼓励在乡村地区建工厂，由此形成农工争地现象。由于当时农业在台湾仍是国民经济的主要基础，负担提供粮食、外汇及就业的重任，因而农地是不可或缺的生产要素，不能放弃。政府遂以行政命令的方式加强对优良农地的保护，制定了两条重要原则：

（1）依照《土地法》第81条规定，县（市）政府应将12等则以上之田地目土地，编定为农业用地，并通知土地所有权人。经编定为农业用地之土地，不得供其他用途使用。

（2）实施都市计划以外的地区，上等农地一律不准变更为非农业使用，中等农地欲变更作为非农地使用，须经省地政主管机关会同农业、粮食及目的事业主管机关核准。低等农地欲变更作为非农业使用时，须经县市主管机关会同有关机关核定。

3、确定农地等级标准

为了便于操作，政府主管机关在上述两条原则出台之后，还决定了农地等级标准，规定1至8等则田地目土地为上等农地，9至12等则田地目土地为中等农地，13等则以下田地目土地为低等农地。

（二） 20世纪70～80年代的农地保护政策

1、强化农业主管机关在农地变更使用时的决策地位

台湾由农业社会进入工商社会后，对农业造成很大的冲击。不但农业在国民经济中的比重不断降低，甚至农业的基本地位亦发生动摇。为了促进农业的持续发展，政府于1973年制定颁布了《农业发展条例》，指引农业发展方向，并给予农业法律支持。关于农地保护，在《农业发展条例》实施前，农业主管机关并无决定权，例如农地变更使用的核定，其决定权在地政主管机关，而不在农业主管机关。农业主管机关虽对农地变更使用可表示意见，但意见不一定能受到应有的尊重。所以在制定《农业发展条例》时，在第13条明文规定，耕地及其他依法供农业使用的土地，在划定或变更为非农业使用时，应先征得农业主管机关同意。此规定的用意在于强化农业主管机关在农地变更使用时的决策地位，以达到保护农地的目的。

2、限制建地扩展

1973年国际上发生了粮食危机，鉴于粮食对于维护社会安定的重要性，为了确保农地资源，对付国际粮食危机、保证稻米自给自足，“内政部”于同年10月15日制定颁布了《限制建（筑用）地扩展办法》，主要内容有二：

一是规定都市计划范围外农地，应加强执行《土地法》第30条及《农业发展条例》第13条与第20条的规定；都市计划地区，应先制定土地使用分区管制规划，实施土地分区使用，管制建筑；工业用地应积极开发使用，减少工厂零星设立，以免影响邻近农业生产环境。都市计划范围内农业区，除农舍外，依法禁建。建地地区未开发前，农田仍予保留。都市山坡地应以水土保护为条件，研究制定开发办法。

二是农用良田之限建。规定1至8等则农田应依法公布编定为农业用地，除自建农舍外，不准建筑，并不得变更使用；9至12等农田，除报经核准为工厂用地、学校或其他公共设施用地外，应一律暂停核准变更为一般建地，并注意不得破坏灌溉及排水系统；已实施重划的农田，暂不准变为建地；业经编定为工业用地，使用良田过多而尚未开发者，应逐案调查，恢复为农业用地。

“内政部”还于同年12月24日发布实施都市计划以外地区建筑物管理办法，规定农舍起造人应为自耕农，其建筑总楼地板面积不得超过495平方米，其建筑面积不得超过耕地面积的10%，高度不得超过三层楼并不得超过10.5米，最大基层建筑面积不得超过330平方米，以防止建筑业者与农民串通，以兴建农舍为名，从事不动产投机行为，占用农地，破坏农业生产环境。

3、非都市土地使用管制

在《区域计划法》实施之前，农地农用为农地使用管制的重要原则。在此原则下，农地非经许可，不得变更为非农业使用。对于农地变更使用，采取个案核定制，只要企业欲兴办的事业获得主管机关核准，即可在农村购买农地，申请变更使用。后来鉴于农地变更使用的面积太大，为了保护优良农地以确保粮食生产，于是在核定农地变更使用时以农地等则作为考虑条件。由于不同等则的农地分布极不规则，以等则作为唯一标准，无法符合土地区位利用原则，于是有了非都市土地分区使用编写的意见。政府制定公布《区域计划法》，并依据《区域计划法》的规定，制定《非都市土地使用管制规则》，对非都市土地实施管制（详细内容下面论述）。

（三）20世纪90年代以后的农地政策

1、农地释出

90年代初期，国际经济出现衰退现象，台湾经济也有由热转冷的趋势。为了改善投资环境，振兴经济，台湾政府指示各有关机关制定有效措施。当时产业界认为工业用地取得不易地价偏高，是影响投资的重要因素之一，于是“行政院”于1973年7月22日向“农业委员会”下达指示，责令该会就目前农地使用情况进行彻底检查，需要的农地加以保护，不适用的农业用地，应配合经济发展的整体需要，公平而有计划地释出，并命令“农委会”负责研究制定农地释出方案。“农委会”认为当前农业收益偏低，农民的务农意愿不高，农地利用渐趋粗放，加以当时台湾正准备加入WTO，农业品市场将大幅开放，进口农产品的种类及数量将显著增加，农业对土地的压力已降低，农地释出的时机已到临。随即邀请有关机关积极商议方案，并就如何建立农地变更使用与发展许可制度，交换意见，着手拟定办法。农地释出方案草案经数易其稿后，于1995年8月经“行政院”核定实施。农地释出的基本原则是：农地应经整体规划后才能变更使用，并且必须配置适当公共、环保及隔离绿带或隔离设施。农地变更所得利益，应缴纳回馈金，以消除变更使用的暴利及农地炒作。经同意变更的农地，其内部公共设施由开发者负担，区外公共设施由开发者与地方政府协议负担。

2、放宽农地农有

直到农地释出方案实施的时候，台湾的农地政策一向以“农地农有、农地农用”为核心。自90年代经济逐渐自由化之后，各界认为“农地农有”已不合时代潮流，而只须落实“农地农用”，就可达到地尽其力的目的。“行政院”“农委会”于是拟定“农业发展条例修正草案”，经过多数反复之后，于2000年11月26日公布实行。新《农业发展条例》中涉及农地的主要有五点修正：一是将现行依法供农业使用的土地重新划分，以便于管理；二是对不同农地采取不同的管理方式，使地尽其利；三是调整农地农有，放宽农地受人资格；四是制定奖惩办法，防止农地炒作；五是冻结“耕地三七五减租条例”，建立合理的耕地租赁制度。根据新的规定，过去只有农民才能购买农地，而现在不是农民的人也可购买农地。

二、非都市土地使用管制

非都市土地使用管制在台湾农地保护中发挥了重要作用，其主要内容如下：

1、土地使用管制法令

非都市土地使用的管制法令主要有《区域计划法》和《非都市土地使用管制规则》。依《非都市土地使用管制规则》第四条规定，非都市土地之使用，除国家公园区内土地由国家公园主管机关依法管制外，按其编定使用地之类别，依本规则规定管制之。依《区域计划法》第21条规定，违反第15条第1项的管制使用土地者，由该管市县政府处新台币六万元以上三十万元以下罚款，并得限期令其变更使用、停止使用或拆除其地上物恢复原状。前项情形经限期变更使用、停止使用或拆除地上物恢复原状而不遵从者，得按次处罚，并停止供水、供电、封闭、强制拆除或采取其他恢复原状之措施，其费用由土地或地上物所有人、使用人或管理人负担。前二项罚款，经限期交纳逾期不缴者，移送法院强制执行。另同法第22条规定，违反前条规定不依限变更土地使用或拆除建筑物恢复土地原状者，除依行政执行法办理外，并得处六个月以下有期徒刑或拘役。

2、土地使用管制计划

台湾的非都市土地使用管制计划体系如下图所示：

3、土地使用分区

按《区域计划法》及其施行细则规定，区域计划公告实施后，区域内之非都市土地，应由有关县（市）政府按照非都市土地分区使用计划制定有10种使用分区的非都市土地使用分区图，并就土地能供使用之性质按照实际需要编定18种用地，报经上级主管机关核备后实施管制。台湾省非都市土地自1975年10月屏东县首先办理编定工作，至1986年11月嘉义县公告止，全省18县市之非都市土地使用编定均已完成，并纳入同一管制体系。办理编定作业时使用分区划定为特定农业区、一般农业区、工业区、乡村区、森林区、山坡地保育区、风景区及特定专用区等8种使用区，1988年6月修订区域计划法施行细则后又增列国家公园区，1997年7月修正同细则增列河川区。据统计，至2002年12月底止，台湾省共完成非都市土地使用分区编定2180941公顷。

4、土地使用强度管制

非都市土地经依法编定为建筑用地者，其使用强度依《非都市土地使用管制规则》第9条及《实施区域计划地区建筑管理办法》之规定，对建筑使用之建蔽率、容积率均有严格的管制，以确保并维护居住环境品质。

虽然台湾的法规允许农民在自有的耕地内建造农舍，但对基层面积、建筑物高度、建筑面积等都有比较详细的规定，农民并不是想怎么建就怎么建。

5、管制机关

依《非都市土地使用管制规则》第5条规定，非都市土地使用编定后，由市县政府管制其使用，并由当地乡（镇、区）公所随时检查，其有违反编定使用者，应即报请市县政府处理。由此可知，实际负责非都市土地使用管制者，为当地市县政府，而身负土地使用之检查及查报责任者，则为当地乡（镇、区）公所。

对乡（镇、区）公所查报之违反编定使用的案件，市县政府应依《区域计划法》第21条及第22条规定办理。至市县政府对违反使用之处理，除应成立联合取缔小组定期查处外，其内部分工依《非都市土地使用管制规则》第55条规定：“违反本规则规定同时违反其他特别法令规定者，由各该法令主管机关会同地政机关处理。”

三、农地重划

1、农地重划的实施背景及原因

台湾光复后，为求农业经济的繁荣，以及农村社会的安定，决定先从农地改革方面着手，采取温和渐进方式。首于1949年实施“三七五减租”，接着在1951年办理“公地放领”，后于1953年推行“耕者有其田”。在农地分配问题大体解决后，转而谋求农地利用的改进，籍以奠定农业现代化的基础。

除上述历史背景外，台湾农业生产环境，因存在诸多不良因素，如田间排水不良，灌溉不便，丘块零碎狭小，耕地分散，缺乏农路等，使土地潜力无法充分发挥。为了提高农业生产力，这也是政府积极推行农地重划的原因。

2、农地重划的建设目标

农地重划的建设目标有农业机械化、农场标准化、水利现代化和乡村都市化。农地重划要求每一重划地区对外交通均能衔接配合，重划完成后整个农村交通应构成一个有计划有系统的网络。

3、农地重划的办理机构

办理农地重划由地政机关负责。“内政部”负责政策和法令研定，“农业委员会”编列辅助农地重划工程经费的预算，并在计划核定及工程技术上提供指导。市、县政府则负责实际执行。同时为强化整体作业功能增进业务的协调配合，在市县政府设有农地重划委员会，各重划区也组织有农地重划协进会，协助推动重划工作，减少执行阻力，协进会委员大部分由重划区内农民互相推选产生，使农民直接参与重划工作，十分符合自治精神。

4、管理维护

农地重划完成后，重划区内农路、水路的管理维护，由县市政府指定有关的乡镇市公所或移交当地农田水利会负担办理。同时并由重划区内农民组成养护委员会，定期发动农民做好平时养护工作，使重划投资建设成果能长期发挥功能。

5、农地重划的效益

台湾自1959年试办农地重划成功之后，至今已达40多年，完成面积近39万公顷，对于改善农场结构，促进农地利用，加速农业现代化，节省耕作劳力、降低成本、增加农业生产力、提高农民所得、繁荣农村经济，效益都很显著。农地重划是台湾实施耕者有其田之后，在农地改革上的另一大成就。

四、农业应对WTO对策

2002年1月1日台湾正式成为WTO成员。台湾的农业与大陆相似，具有小规模农场经营的特征，成本高，获利难。面对入世后的挑战，台湾采取了一系列应对措施，其主要有：

1、建立农业战略联盟。台湾的农场规模过小，平均只有1.1公顷耕地。为了面对入世后的挑战，台湾农业部门力求将农民组织起来建立生产和销售的协作组织，以便提高农业生产的效率。“农委会”正计划在农民之间建立战略联盟，整合农业资源，建立技术和信息网络，调整农业生产结构和销售系统，设立运销中心，发展农业电子商务、休闲农业和农产品深度加工等。这些措施都有利于实现规模经营，提高经济的技术效益，增加农民收入。

2、大力发展以生物技术、自动化技术和环境控制技术为主的农业高新技术，促进农业结构的调整和升级。

3、发展食品加工工业，促进农业的产业化。面对国际市场的竞争，台湾农业放弃被动的保护政策，转而发展顾客-市场导向的农业。食品加工工业可以使农产品得到增值，促进农业的产业化和商业化，使农民从生产过程中和市场上获得更多的收益。

4、发展品质农业和休闲农业，提高其竞争力。入世后，“农委会”选择一些农产品作为重点扶持发展的对象，这些农产品应具有市场潜力、技术优势和地方特色，它们包括种子和种苗、花卉、“具有良好农业传统”的蔬菜、新品蘑菇、热带水果和优质稻等。渔业方面应培育新鱼种、鱼苗和观赏鱼，发展海水养殖业，在渔业生产中实现机械化和自动化。畜牧业方面应用高新技术改良本土鸡和猪的品种。同时发展休闲农业，将休闲农业与农业的发展和景观建设结合起来。

5、调整农地政策。这主要包括两个方面：

（1）调整农业内部的土地利用结构。这包括休耕、恢复地力以及为改善生态环境而进行的平原造林和景观建设；减少稻谷面积增加旱作面积；减少果树面积增加林地面积；增加部分出口量增加产品的种植面积；建立旅游农场发展休闲农业；提供农产品加工、农产品物流及农业科技园区等新兴农业事业所需用地。

（2）农地向非农用途释出。台湾建立了中短期的农地释出政策，有计划地释出农地。计划至2011年共释出4.8万公顷农地，平均每年0.4万公顷。计划总共释出16万公顷农地。同时，注意保护优质农地，划定出约33.4万公顷的特定农业区加以严格保护，规定不得随便转为其他用途。

台湾建立有监控和评估机制，评价土地利用变化对农业生产环境的影响，以便减轻和避免这一变化所带来的有害后果。

五、体会及建议

通过对台湾农地保护政策的考察，主要有如下体会及建议：

（一） 不同时期、不同地区采取不同的农地保护政策

一般说来，农地保护政策总是针对一定历史时期农地保护需要解决的问题制定出来的。随着时间的推移，经济发展处于不同的阶段，需要解决的问题就会发生变化，农地保护政策的侧重点就需要相应改变。50年来，台湾农地保护政策的演变，比如20世纪50年代的农地农有农地农用政策、20世纪70年代的限制建地扩展政策、20世纪90年代WTO的应对政策等，都体现了这一点。大陆幅员辽阔，不同经济发展阶段更表现在地区间的发展不平衡。应针对大陆东部、中部、西部各自不同的经济、人文、自然特点，采取不同的耕地保护政策。比如，东部经济发达的沿海地区应以最严格的行政、法律手段加强基本农田的保护，并提高农业品质；中部粮食主产区应以增加农产品补贴的经济手段引导耕地保护，并通过土地整理等改造中低产田；西部和东北生态脆弱地区则除通过保障农地产权提高农民保护耕地的积极性外，还应重视生态环境建设。

（二） 运用非经济手段对农地实施保护

市场经济发达的地区，都善于利用经济手段实现管理目标。台湾虽然市场经济比较发达，但在农地保护问题上，却主要不是运用经济手段，而是运用非经济手段。比如，前述的农地农有农地农用政策、农地保护原则、制定农地等级标准、农业主管部门批准农地转用、限制建设用地扩展、非都市土地使用管制等政策，都属于非经济手段。从理论上说，在城市化过程中，农业的收入肯定不如非农业。如果运用经济手段，让农业的收入等同于非农业的收入，从而实现农业及农地保护，这是有背经济规律的，将阻碍城市化进程。因此，对农地的保护还是应该以行政、法律手段为主，辅之以必要的经济手段。建立“最严格的土地管理制度”也主要应该是确定法律、行政手段，辅之以经济手段。

（三） 土地使用管制具有全面详尽的法律规定

台湾的土地使用管制具有全面详尽的法律规定，比如前述的明确管制机关、明确土地使用强度、明确使用地的变更程序、明确处罚措施等，都体现了这一点。市场经济是法制经济，台湾搞了几十年的市场经济，对每一项经济活动都制定有比较详尽的法律规定。大陆推行市场经济体制，应逐步对经济过程中的每一个环节制定出详尽的可操作性的法律规定，才能避免人为干预，避免许多变更的随意性。在土地用途管制制度建设中，应制定详尽的制度规定，保障规划编制的科学性，规划实施的严肃性，规划变更必须有严格的程序，对违反规划用地的行为应制定明确的处罚措施。

（四） 农民直接参与农地重划

台湾的农地重划就是大陆的土地整理。台湾农地重划已经有40多年的历史，积累了完整而丰富的经验，其中我们认为最值得大陆借鉴的是农民直接参与农地重划这条经验。台湾农民参与农地重划的途径有重划区内农民推选产生协进会委员、征询农民关于农地重划的意愿、公告计划书、土地分配草图公听会、分配结果公告、负担10%的重划费用、参与管理维护等，民众参与各项决策的程度是较高的。大陆在完善市场经济体制的过程中，应注意提高民众的参与意识，如在土地规划、土地整理、土地征用等涉及广大农民利益的工作中，更是应该吸收民众参与。

（五） 农地释出政策值得商讨

关于台湾的农地释出政策，有人认为值得大陆借鉴。理由是台湾的国际地位远低于大陆，他们也能将粮食自给率降到40%以下，从而能释放出大量的农地。而大陆国际威望日益高涨，综合国力不断增强，为什么不能把95%的粮食自给率也降低一点下来，比如降低到90%或85%，从而缓解耕地压力呢。持不同意见者则认为，大陆人口太多，粮食进口太少解决不了国内粮食短缺问题，进口太多国际市场也承受不了，中国的国际地位会因此降低；耕地对于农民具有保障功能，占用耕地过多会造成农民民心不稳，从而引发社会的不稳定。

（许坚、杨枫执笔）

 

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