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节约集约科学用地 合理高效促进发展 王金成 赵登忠 河北省唐山市国土资源局 063000
唐山是一座具有百余年历史的工业城市，是中国近代工业的摇篮，同时，又是具有“冀东粮仓”和“京津菜篮子”之称的重要粮食和农副产品生产基地。现辖19个县（市）区，土地总面积14335平方公里，总人口716万，耕地588487公顷，人均耕地0.08公顷。 一、 大力整合城市土地资源，促进用地集约化 唐山市是在地震废墟上建设起来的城市，尽管注意了规划的合理性，但是由于历史的原因，还是造成了相当一部分土地闲置或低效利用。一是市中心区的平房村有23个，占地430多公顷，改造潜力巨大；二是改革、改制的企业多、占地面积大，仅市本级企业占地就达1660多公顷，土地盘活空间巨大；三是部分土地低效利用和闲置，有潜力可挖；四是市中心优势地段的企业可以通过土地置换为企业发展提供资金保障。同时又有利于城市用地结构的调整和重新布局，实现土地的集约利用。市所辖各县（市）城区通过旧城区改造，盘活土地，集约利用潜力也十分巨大。几年来，在城市化进程中，通过多种渠道大力整合城市土地资源，合理配置，盘活利用存量土地，使98%的新城市建设用地通过挖潜改造得到了解决，基本上实现了城市发展不出城，城市土地利用集约化。 （一）推行“平改楼”，整合城中村存量土地 市中心区共有23个平房村，占地面积430多公顷。“向平房要土地、改造平房出效益”的城中村“平改楼”工程，成为市区城市建设和解决用地矛盾实现集约利用土地的切入点和出发点。1995年以来的10年间，全市已有12个村完成了平改楼工程。共拆除平房50万平方米，新建楼房183万平方米，村民入住42 万平方米，腾出土地80多公顷。实现了市内10年住宅建设不外延供地。基本形式是：联合开发，即由村和开发商共同投资、共同开发；房地产公司独立开发，即村里把全部改造的土地整体由开发商运作，整个小区建筑面积满足村民自住需要后，其余全部由开发商进行开发，各种税费包括拆迁搬倒费用全部由开发商担负；自我开发，主要集中在村集体经济雄厚，有独立开发的经济实力，由村自我开发建设。几年来，“平改楼”工程在全市广泛实施，市中心区及各县（市）区已相继实施城中村平改楼，节约土地近200公顷。 （二）是推行“企改地改一起改”，整合企业存量土地 用盘活企业存量土地方法，服务企业的建设与发展，特别是在企业改革、改制中显化土地资产价值，既促进了企业的改革与发展又加快了土地利用率的提高和土地制度改革的深化。首先在冀东水泥、唐钢、唐陶、供销社、百货大楼等8家企业先行试点，在盘活企业土地资产集约利用企业存量土地上取得了成功。这些企业改制后，通过产业结构调整和升级实现了土地的集约利用，如唐山市供销社在计划经济时期建设了大量仓库，大都位于市中心优势区位，经过改制，盘活存量土地20公顷，用于城市商业和住宅建设，同时所得资金安置职工2400人。截止2004年底，全市已对1213家改制企业土地资产进行了处置，处置土地1305宗，盘活土地面积3175公顷；其中市本级有373家企业改制，盘活土地484公顷。 （三）推行“房改地改一起改”，整合住宅存量土地 支持城市民居工程的发展，通过市场显化房产和地产价值，促进土地的合理和集约利用。首先，在住房制度改革的同时，及时启动了住房土地使用制度改革工作，做到了“房改地改一起改”，对市区近20万套公建房屋颁发了土地使用证和房屋所有权证，并规定以出让方式取得土地使用权的房产可以依法合理流动，几年来，全市办理“二手房”土地转让9万余宗，合理调剂了房源，节约了新建住宅用地380公顷。其次，建立了收购储备机制，充分发挥了其“蓄水池”的作用，通过宏观调控土地供应来合理调控住宅建设进度和住宅产业市场。同时，积极推进住宅业的市场化，通过土地的市场化配置，产业结构更加合理，土地利用率全面提高，1994年市中心区住宅用地平均容积率为1.0，目前住宅小区的平均容积率为1.5，中心区住宅的平均容积率提高到1.2,在显化土地应有价值，保持住宅市场健康发展的同时，实现了住宅用地的集约利用。 （四）推行旧城改造，整合城镇存量土地 近几年，全市各县（市）旧城改造面积50平方公里，节约土地近333公顷，实现了城区改造建设和土地的集约利用的双赢。迁安市在旧城改造中，充分挖掘了土地的潜力，节约土地68公顷；滦南县对城区内56家停产及严重亏损企业的土地进行收储，通过市场化运作，重新安排新的项目，节约土地63公顷。 二、积极整理农村土地资源，实现农村用地规范化 建设文明生态型农村，实现农村小康社会目标，必须有坚实的土地资源作基础。协调好农村各业用地，充分整理现有土地资源，挖潜存量土地潜力是保障农村建设用地需求的重要途径。全市现有农村宅基地近171万处，占地面积34200公顷。由于震后恢复建设时间紧，当时约有20%的村庄没有得到很好规划，在村庄内部有不少的空闲土地，对此我们进行了认真地清理。 （一）集中清理，摸清 “家底” 为了深入开展“空心村”治理工作，2001年初，在全市范围内开展了农村宅基地大清理活动。通过精心组织、科学安排和严密实施，基本摸清了全市农村宅基地的家底。全市共有农村宅基地170余万处，其中一户多宅的3万多处，闲置宅基地7971处。这些富余宅基地和闲置宅基地成为农村土地整理的重点。 （二）改造旧村址，治理“空心村” 内涵挖潜，推进农村土地节约和集约利用的关键在于改造没有很好规划、房屋不齐、街道不整、空闲地较多的旧村址，改变“村外延、村内空，村外光、村内脏”的村容村貌。主要采取了四种形式：第一是“建”，即鼓励兴建楼房，退还老宅基。对经济条件比较好，群众又有建楼愿望的村，鼓励建楼房。丰南区的黄各庄二村，从1992年开始就制定了建二层独体楼的新规划。实行供地标准、建设规格、楼房坐向、地平水准四统一，用地指标、建设地点、施工时间三集中，达到了“四通一平”，即通电、通讯、通路、通水和地平。凡建房户按统一规划建二层独体楼，交出老宅基地，节约耕地4公顷。第二是“迁”，即迁村改造，旧址还田。遵化市城关镇蔡家岭村是个只有191户村民的小山村，人均耕地仅有0.067公顷。旧村地处平坦地带，但村庄建设规划不科学。为实施旧村改造，节约耕地，村委会提出要劈山建房，搬村上山。经有关部门论证，他们选择了离老村不远、靠公路的丘陵荒山为新村址，前后用了4年时间，将新村建成，村民全部搬入新居，老庄腾出4公顷土地复垦成旱涝保收的良田。第三是“合”，即合并村庄建楼房。迁安市木厂口镇白龙港村位于迁安市西南山区，由六个自然村组成， 有400户，1400人，村址占地17公顷。随着经济发展，村民们要求改善居住条件的呼声比较强烈。村两委会本着“节约土地，合理布局，功能齐备，宽敞舒适，环境优美”的原则，制定了村庄规划，决定利用村东坑洼不平的荒山，合并六个自然村，集资建住宅，规划住宅区占地4公顷，建成了12栋五层楼房，13公顷旧村址土地全部复垦还耕。第四是“改”，即重新规划，改造治理。滦南县奔城镇新立庄村，村外的唐乐公路很方便，可全村只有一条路出村。村民的旧宅基地参差不齐，最短的60米，最长的180米，土地浪费严重。两委会下定决心，重新规划村址，对旧村址实施改造。共拆除旧房355间、院墙500米、乱建建筑物200处，填垫村内坑、沟0.4公顷，通过重新规划和治理，节约土地2公顷。此外，唐海县1990年以来，审批宅基地13688户，占地233公顷，全部利用未利用土地，没有占用一分耕地；同时还有许多村庄充分利用空心宅基，插豁补缺，适时适地插建，节约了大量土地。 （三）实施“两图一表”，规范管理宅基地 三、科学调整工业用地布局，打造“节地型”企业 唐山市是一座以煤炭、钢铁、陶瓷和机械制造为主的重工业城市，产业结构调整、生产力布局调整的任务比较繁重，在唐山工业化的进程中，我们坚持生产力布局向沿海推进，充分利用沿海滩涂兴建大工业项目，坚持产业聚集、集约用地，打造“节地型”企业。 （一）坚持用蓝色思路，发挥沿海优势 全市有近200公里的大陆海岸线，沿海未利用滩涂500平方公里，得天独厚的沿海未利用土地资源为建立沿海经济带，实现生产力布局向沿海转移奠定了坚实基础。1993年，经河北省政府批准，依托京唐港建立了海港开发区。10余年来，利用京唐港航道开挖的沙土，在沿海滩涂上填方造地近1340公顷，没有占用耕地就安排了340个建设项目。近两年来，由于土地资源的优势，吸引了一批如北京焦化厂、唐山恒通彩板、开滦精煤焦化厂等投资上亿元的优势项目落户开发区。尤其是省重点项目，唐山市“四大兴市”工程之一的大唐王滩发电厂，总投资近百亿元，选择在海港开发区建设，仅此一个项目就节约新占耕地200余公顷。2004年在“三个暂停”期间，海港开发区就利用未利用地430余公顷，引进项目20个，保持了全市经济的快速发展。 河北省头号重点工程曹妃甸工业区，主要建设25万吨矿石大深水专用码头和大钢铁、大电力、大石化等重点工程，是兴市立省的重点项目，对全市全省的经济发展具有举足轻重的作用。为此，立项时我们充分发挥项目预审的作用，经过反复论证，提出“填海造地”的建设性意见，即以原建区海岛为基础，在修建海挡的同时，利用清挖海运航道弃土进行回填造地的办法解决土地供应问题。整个工程结束后，可填海造地近4500公顷，在不占一分耕地的情况下，满足了建区用地需求。 （二）营造项目建设高地，提高单位面积的投资强度 在工业兴市进程中，坚持产业聚集，项目向各类开发区集中，实行投资强度控制，集约利用土地。成立于1992年的唐山市高新技术开发区，为了吸引科技含量高和维系产业链的制造企业投资，积极营造招商引资的综合优势。首先不断完善基础设施配套，营造基础环境优势；其次健全服务支撑体系，营造服务环境优势；第三建立产业链，营造产业聚集优势；第四建立流动开发机制，珍惜利用每寸土地，即严格控制用地面积和量资用地。提出了“四个优先”，即同一地块优先考虑外资项目、优先考虑投资规模大的项目、优先考虑科技含量高的项目和优先考虑出口额大的项目。该区把入区门槛定位于“工业项目投资额必须在400万美元以上、注册资金200万美元以上和经省主管部门认定的高新技术项目”。目前，国际上有一定影响的知名企业如日本松下、日本神户制钢、美国罗克韦尔、德国西门子等20余家外资企业入驻。进区企业已达588家，总投资54亿元。一个以高新技术产业为主导、现代化工业为基础的外向型经济区初步形成，土地利用效果显著。 （三）废而不弃，充分利用企业存量土地资源 煤炭企业是我市重要的产业之一，开滦等煤炭企业曾为我市经济的繁荣和发展做出了重要贡献，但也因采煤造成塌陷和煤矸石堆积造成了大量土地破坏。几年来，为了解决采煤塌陷地的复垦和治理，主要采取以下措施：第一进行塌陷地的复垦，通过工程、技术与生物措施，复垦各类土地2660余公顷，其中复垦成耕地313公顷，林地866公顷，水产养殖用地1481公顷；第二通过对塌陷稳沉区的整理，作为建设用地的有340公顷；第三通过煤矸石、粉煤灰用于新型建材原料，腾出场地再利用。古冶区整理出187公顷土地，全部用于项目建设，解决了用地的矛盾。卑家店驾校、永顺焦化厂、荣义焦化厂、汇源商贸城、先隆轧辊厂、荣义不锈钢公司等项目用地全部是用稳沉区的土地解决的。路南区将老城区震后复建搬迁的原开滦采煤塌陷地规划成四个工业加工区，规划面积154公顷，累计进区项目110个，实现了土地的再利用。市中心区南部，近万亩塌陷区建成了南湖公园，并荣获联合国迪拜人居环境奖。 “节约集约科学用地，合理高效促进发展”的基本思路，被实践证明，体现了科学地发展观要求，对国民经济发展与土地利用制度改革的辩证关系进行了有益的尝试，为更加依法科学合理配置土地资源、切实提高土地利用效率摸出了新的路子。随着实践的发展、认识的完善，它必将为今后土地资源的利用及土地制度的改革与发展起重要的指导作用。
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