用科学发展观统领新一轮土地利用规划修编

吴游 

一、用科学发展观指导土地利用规划 

我国即将启动的新一轮土地利用规划编制工作是在科学发展观指导下进行的。因此，在土地利用规划编制的思路、体系、内容、方法等各个方面和环节，都必须贯彻和落实科学发展观的要求。

1、树立促进城乡协调发展的土地利用规划理念。土地利用规划是对一定区域内土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所作的总体的、战略的安排和布局，对区域社会经济发展具有决定性的影响作用，是实施国家和地区发展道路、发展战略发展模式的重要手段。人多地少是我国的基本国情,耕地资源在我国农业乃至整个经济发展和农村社会稳定中具有重要的基础作用。我国正处于经济发展的高速成长时期，高速发展的城乡经济对建设用地的需求极大，统筹城乡经济社会发展就要求我们在土地利用规划编制、政策制订中必须站在经济社会发展全局的高度研究农业、农村、农民问题，充分发挥土地利用规划和土地政策在城乡协调发展中的引导作用，保障以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，安排好城乡各业用地,通过规划政策引导，克服地方政府那种从个人政绩考虑，搞形象工程、盲目求大的发展模式，保障城镇建设与村镇建设用地的协调，城乡发展与耕地保护的协调，促进我国城市化进程与新农村建设协调发展。

2、树立促进区域协调发展的土地利用规划理念。区域经济发展水平决定了区域土地利用开发强度，任何经济体系处于高速增长时期，都会发生不均衡问题。没有不均衡就没有发展。在现代市场经济条件下，通过宏观经济政策和宏观调控，不均衡应当能够自动得到调整，中长期会趋向均衡。这种区域经济发展的不均衡，体现在土地利用上表现为经济发达地区的建设用地指标和土地价格、投资密度高于经济欠发达地区。而经济欠发达地区的生态退耕、基本农田保护、土地开发整理指标等则高于经济发达地区。我国实行土地公有制，政府可以通过编制土地利用规划、年度计划、实施土地利用规划、调整供地政策等，来调整用地结构，最终调控宏观经济。因此，土地利用规划作为我国土地政策参与宏观调控手段的重要组成部分，可以对促进区域协调发展发挥重要作用。具体讲，就是在新一轮土地利用规划编制中，在用地指标分配、基本农田易地代保、土地开发、分区用途管制政策制订上要按照区域经济发展的特点，以空间均衡发展这一战略思想为指导。用土地政策保障国家统筹区域发展政策的实施。在国家级规划中必须明确耕地占补平衡不能跨省进行，这样可以防止目前业已存在的东西部差距进一步被拉大。由于中国的东部人均占有耕地的数量本来就少于西部，而中国的良田又多在自然条件较好的东部，因此，耕地占补平衡不能跨省进行将使东部的用地显得更加稀缺，其价格也更加昂贵。这可能会诱使将来的建设投资更愿意涌向土地较多而价格较低的中西部，从而有利于缩小东西部的经济差距。

3、树立促进可持续发展的土地利用规划理念。可持续发展的土地利用规划理念包括保护生态环境和集约用地两方面。首先是要树立保护土地生态环境的理念。我国是一个多山的国家，山地丘陵占国土面积的2/3，又是 一个人多地少的国家，人均土地面积约0.9公顷，人均耕地面积约0.11公顷只有世界平均水平的1/3。最近 几年，每年减少耕地数十万公顷，农业用地和城市 以及工业用地需求矛盾日益突出。由于滥垦 草原、过度放牧、乡镇企业占地和土壤污染、山地 垦殖和水土流失造成土地资源的严重退化和浪费。土地生态环境很脆弱，尽管我们加大了生态建设和污染治理的力度，但由于经济增长方式没有根本性转变，生态环境总体恶化的趋势仍未得到根本性扭转，边保护、边破坏，边治理、边污染的问题仍很严重。2002年，全国水土流失面积356万平方公里，荒漠化面积超过260万平方公里，90%的可利用天然草原有不同程度的退化。这说明我们的发展付出了较大的环境代价。本着对历史、子孙和未来负责的精神，从现在起就必须珍惜每一寸土地。这就要统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与土地资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路建设资源节约型和生态保护型社会。其次是树立集约用地的理念。我国土地、人口、经济发展与粮食安全之间的矛盾随着时间的推移将愈加激烈，透支未来土地资源而放大当前GDP的现象已十分严重，用循环经济的理论引导各业用地，坚持集约利用土地资源，保障土地资源的可持续利用。保护耕地，特别是保护好基本农田。

4、树立促进经济增长的土地利用规划理念。保持经济较快增长是社会财富增加和综合国力增强的重要标志，是社会发展和人民生活水平提高的物质基础，是宏观调控的首要目标。科学发展观的第一要义是发展，发展是硬道理，这是我们必须始终坚持的重要战略思想。离开发展，就无所谓发展观。这是新一轮土地利用规划修编中必须树立的一个重要理念。土地利用规划的就是要保障经济增长需要与土地资源供给和市场需求相协调，保障国家重点建设的用地需求，妥善处理保障建设用地和保护土地资源的关系，粮食安全与经济建设的关系，坚持内涵挖潜与外延扩大相结合、以内涵挖潜为主，提高土地利用效率。

二、保障科学发展观统领土地利用规划修编的措施 

1、土地利用规划要加强区域空间结构和宏观经济分析，向空间规划和综合规划转变。土地利用规划本质上是对用地结构做出安排，实现土地资源的时间与空间，地区与产业之间的配置，也就是协调人地之间的矛盾，在中长期范围内安排各业用地的规模和比例，在做好土地资源保护特别是基本农田保护的基础上，保障国民经济发展各项用地需求，创造和形成良好的生态环境，达到人与自然的和谐统一。首先，土地利用规划应充分利用各部门涉及土地利用方向的相关规划成果，如社会经济发展规划，以及农业、林业、交通、水利、电力等规划。各部门编制的规划，都是国家规划体系的重要组成部分，都代表着某一领域发展的政策意图；其次，土地利用规划要加强对区域经济发展与区域土地利用关系的分析，建立土地利用规划指标体系与经济发展、生态建设指标体系之间的定量分析模型，使土地利用规划由指标控制型向空间控制型转变，在规划内容上由耕地保护研究向综合研究转变。在具体的规划方法上就要重视规划的前期研究工作，重视规划的内容，做深做实，增强规划的可操作性，使之切实成为实行土地用途管制的依据，并切实能为政府决策、引导地方社会经济发展提供依据。

2、加强对集约用地的评价，规划控制指标的分配与集约用地挂钩。人多地少是我国的基本国情，耕地资源在我国农业乃至整个经济社会发展中具有重要的基础作用，必须坚持可持续利用土地资源，用循环经济的理念，改变“大量消耗、大量浪费”的传统用地模式和管理模式，建立以“低消耗、高效率”为基本特征的新型用地模式和管理模式。在土地利用规划编制阶段，强化集约用地的关键是建立土地利用规划实施的定期评估制度，通过每年的年度检查，3-5年的中期评估，及时掌握各地土地资源集约利用情况，按照国家颁布的建设用地定额指标和土地集约利用指标体系，开展规划实施的农业用地、城市和工业用地集约利用评价。在新一轮土地利用规划编制中，将上一轮土地利用规划集约用地评价的指标情况作为规划指标分配的重要参考。

3、加强对规划的经济效益分析。土地利用规划就是按用途管制的原则确定规划期内土地利用的方向，是国家实施土地用途管制制度的基础，是政府制订的土地发展权。规划为农业用地，土地用途管制以限定农业经营者的土地利用方向，以追求当代人的食物安全、可持续发展为目标。如果没有土地利用规划和土地用途管制，建设用地的市场供给就会随意增加，农用地的供给就会减少，建设用地市场价格和农用地市场价格就会通过市场均衡而趋向一致，因而农用地转为建设用地的用途转换所带来的土地增值就必然会缩小。做规划时，我们怎么考虑土地开发成本，征地成本上升，占地的成本提高，如何把这个成本的概念加进来。 

4、建立不同层次的指标控制与空间控制相结合的规划指标分析方法。国家和省级规划要根据国家社会经济发展战略，围绕规划期经济增长目标、城市化水平目标，确立土地规划发展战略规模的各业用地极限值，从粮食的形态储备到粮食生产能力储备转变，从粮食生产能力到农产品供给能力转变角度分析粮食安全问题。主要指标包括：全国和各省基本农田保有面积、耕地及园地保有面积、城市用地规模、建设用地总规模。市、县规划要在上一层次区域规划、土地利用规划战略指导下，根据本行政区规划期社会经济发展战略，如何保障经济发展用地、基本农田等各业用地，统筹各业用地。 

5、围绕“三农问题”，以土地整理规划为核心，加强乡级土地利用规划编制。我国60％的人口在农村，约50％的劳动力集中于农业。破除二元社会结构，建立小康社会关键在农村，没有8亿农民的富裕就没有全社会的小康，城乡的统筹发展。工业化和城镇化是实现农村剩余劳动力转移,解决“三农问题”的重要途径, 但由于长期以来对村镇的规划滞后，农民建房无序、零星、散乱，乡镇企业布局不合理，普遍存在着“富建设、穷规划；有建设、无规划；有企业、无工业；有新房、无新村”的现象，既不利于土地的集约利用，更不利于农村面貌和生产生活方式的改变，从实现农村持续发展、农民持续增收、社会和谐稳定的高度出发，坚持把以山、水、田、林、路、村为主要内容的土地整理规划作为统筹城乡发展、解决“三农”问题的重要手段，积极探索乡镇土地利用规划的新路子，保障农村建设，构建和谐农村社会平台的新途径。用生态建设的理念、社区建设的理念丰富乡镇土地利用规划的内容，编制好土地整理规划、中心村规划、工业集中发展区规划、村镇规划等的专项规划和详细规划。 

6、规划决策由政府决策向民主决策转变。规划编制过程是协调各利益主体、统一认识的过程。增强重大决策过程的透明度和公众参与度，使政府决策更好地反映民情、顺应民意，既是加强民主建设的需要，也是提高政府决策科学性的重要途径。在编制规划中体现以人为本的观念，必须坚持开门编规划，充分发挥各方面的积极性、能动性。