新一轮土地利用总体规划应控制城市化盲目扩张

徐巨星 

  浙江  杭州  富阳市国土资源局   

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［内容提要］国民经济的发展，靠科技领先和工业化发展，“城市化”发展是必然途径。只有严格执行土地利用总体规划，方可控制盲目扩张，才能真正解决“吃饭与发展”的矛盾。

［关键词］：总体规划 城市化 盲目扩张 多图合一 深层控制 高效用地

1．正确处理城市化与保护耕地的矛盾

从富阳市的现状可以看出，随着“工业立市”的进展，加快城市化进程迫在眉睫，但保护耕地同样不容忽视。现在摆在我们面前的问题是这两者之间似乎已经产生了不可小看的矛盾。然而城市化和耕地保护的矛盾不是不可调和的，它们有共同的本质倾向，是一种相互依存、相互制约的关系。

首先必须走出城市化的误区----盲目扩张和开采。在富阳市目前的“工业立市”的指导下，城市化发展中，存在着一个认识上的极大误区，即城市规模的大饼“摊”得越大越好。乡镇工业园区遍地开花，“豪华工业园区”也有出现。据初步统计，本市的“工业园区”新开发约有80Km² (12万亩)。我们做过一次测算，像场口这样一个60Km² (9万亩)的工业区，项目按定额配置土地，按法国等国家开发区的投资率平均是每亩60万美元，在亚太地区：新加坡、马来西亚和我国台湾地区达每亩100万美元，江苏昆山市出口加工区的平均投资率为每亩55.3万美元，全国开发区的投资率平均也有每亩20万美元，按最低平均标准推算，大约需要投资1500亿人民币，把富阳市全部财政收入投在场口的开发区需要120年，显然是一个不可行的方案，要认识到城市化并不仅是要减少农村土地面积，也不是一下子将农村彻底变成城市。城市化首先是为了淡化城乡界限，解决城乡分割的问题；其次保护耕地，是促进城市化的重要保证。集约用地，科学用地，规划用地，以此来协调两者之间的关系。处理城市化和保护耕地两者关系的正确思路应注意：坚持在保护中发展，以发展促保护，使城市化真正有利于实现集约用。不能不顾当前经济建设的合理要求，单纯地为了保护耕地而保护耕地；也不能只考虑城市化用地发展，而忽视保护耕地。坚持“一在吃饭，二要建设发展”，保护耕地和城市化并重，缺一不可。从世界各国先进发达国家来看，以城市化发展迅速的美国为例，很早就重视了城市化和耕地保护的问题，并采取了相应的措施。面对挑战和困难，我们也应当行动起来解决难题。

2．搞好各个规划的衔接和协调

科学合理编制和实施土地利用总体规划与城市总体规划，搞好两个规划的衔接和协调，结合交通水利规划进行山、水、土、路综合治理，提高用地效力，特别强调山林的治理。众所周知，山有林才有水，田和地依水而存，有田和地才能种粮，有粮才能保障吃饭。只有这样才是解决城市化和耕地保护之间的矛盾。

首先加强规划法律力度，提高土地利用总体规划地位。《土地管理法》规定“城市总体规划，村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划，村庄集镇，规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”，“在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄集镇建设用地应符合城市规划，村庄和集镇规划。”从这一条款可以看出，土地利用总体规划在某种意义上，是从量上（或从供给上）约束了城市总体规划，而体现土地需求的城市总体规划是从规划建设上与土地利用总体上相互制约。这样看来，二者应当处于平等的法律地位，但在现实中是存在着很大的差距，城市总体规划是当地政府通过立法来执行的，而土地利用总体规划是业务部门通过行政手段来执行的。是否可以考虑制定土地利用总体规划法，将土地利用总体规划提升到与城市规划并列的地位。这就需要改革规划理念，强调可持续发展战略，不断研究生态环境变化和预测，在实际工作中，当多个规划出现不可避免的矛盾冲突时，城建、交通、水利、林业、土地管理部门应改变规划思想、规划理念和规划方法，不能各自为阵，坚持切合实际，土地集约使用，走可持续发展道路，使规划工作适应市场经济发展的同时，兼顾生态环保，测算出土地最大的承载能力。

3．实行规划图的“多图合一”

 “多图合一”能确保规划的系统性、协调性和权威性。各乡镇，认真做好城镇规划体系，包括交通、水利、绿化和土地利用总体规划，包括基本农田保护区规划衔接。要落实“多图合一”，即城市、城镇配置规划建设城区范围与土地利用总体规划确定的农田保护区、建设留用或待转换地和弹性控制区等共同要素，在多个规划图上位置一致，相互套合，提高和确保各个规划的合理和可操作性，防止重复投资建设，比如现在的土地整理成了工业园区的“三通一平”的前期工作，大量重复投入，浪费国家财产。

3．2“多图合一”必须改革创新管理体制，土地、城市、交通、林业、水利规划部门统一。省、市、县政府组织有关机构和专家成立规划委员会，负责各项规划的编制和协调，规划委员会主任由规划专家担任，而不是行政官员担任。只有这样才能改变目前规划建设中，缺少公众参与，很少群众来监督，为谋取急功近利的经济行为和目光短浅的长官意识提供了发生条件，给社会经济可持续发展带来了不可弥补的损失。而在发达国家，规划建设体系中的公众参与是一个不可缺的重要步骤。规划委员会规划某一工程可举办多次公众调查、公众听证会或听取当地民众的意见，并及时修改方案。政府工作人员、社会团体、私人企业和个人，凡愿意参加规划的都有机会对规划提出评论性意见，公众的评论意见是行政官员批准的重要依据。这样可以弥补土地利用总体规划、城市规划的不足，以使我们机制更健全，规划更合理。

同时能控制城市的合理推进及中小城镇协调发展，根据经济结构人口发展资源的开发，自然环境持续利用，合理控制城市发展，科学发展小城镇。当前富阳市的盲目扩张已经成了隐患，1993年的0.8Km²到目前的30 Km²。如果按这个速度发展，不用30年，富阳成为150 Km²，接近目前杭州市。对此，我们可借鉴西方发达国家的经验，其具体规定是：在城市边缘地增设城市绿化带之外，与中心城市保持一定距离的地区建设新镇，新镇强调自给自足，自我平衡，保持15Km以上距离，以防止城市继续蔓延。而且富阳城的周围杂乱无章根本没规划，存在着不少布局凌乱，分布密度高，占地面积大的村落，有城中村之称。一些地区在1平方公里左右的范围内竟分布有三四个村落。如果土地利用总体规划与城市规划能精心规划合理布局，进行城市化的整理，则一定可以大大节省土地资源，并从客观上促进城市化循序渐进地发展，完善城内机制。再建设距城外一定距离卫星城镇，缓解城市无限扩大，并解决就业，发展经济。同时，若在城市边缘规划成面积相当的高大经济林带，河流水系和宽阔的田野，形成城市的绿环，以农业种园区的“生态长廊”，作为富阳城市的隔离带或城市边界，都不失为控制富阳城市规模盲目扩张的有效手段。先从控制人口的增加，才能控制城乡用地总规模，否则城市的吃水排污都无法解决净化，很大程度度上降低了城市生活质量和城市水准要求。其实城市化水平与速度问题直接涉及占用耕地补给的因素。“工业立市”决不是无限的扩张面积，只有生存的空间才能有城市的发展。大家可以想象一座城市，没有绿地，连水都无法保障，还有哪家企业来投资发展？连人的生存都无法实现，还像一座城市吗？看看我国西部城镇原消失，就是无限制的开采引起环境的恶化，水休的减少，导致城市的消失。

在“工业立市”城市化发展过程中，必须有步骤，分阶段发展，特别强调农村保护措施，对山林、湿地、耕地、水资源和源头保护放在首位，因为城市离开了农村毫无发展意义，城市的生活水平需要绿色的农村来保证，否则无法来提高品味。

4．城市化推进必须科学编制土地利用总体规划

根据《土地管理法》有关规定，城市建设占用耕地“占一补一”，并且耕地保护目标责任制必须落实，是正确处理城市化进程与保护耕地关系的重要保证。当前实现耕地总量动态平衡要明确三个主要指标，即规划期的耕地保有量、基本农田面积和年度耕地占补平衡，国土资源部根据土地变更调查和土地利用监测结果对各省、市年度耕地保有量进行考核公布。强化各地耕地保护的责任意识，基本农田保护是法律规定的，对优质耕地进行特殊保护的重要制度。在城市化的过程中，保住基本农田才能从真正意义上保护耕地，《全国土地利用总体规划纲要》确定2010年我国基本农田要达到16.28亿亩的目标，这是立足十几亿人吃饭的问题制定的硬杠杆，不容小觑。而富阳市有42.1842万亩是保本市粮食供给自足的耕地面积，但2003年的“SARS”病情出现时，富阳市靠外运的供给，缺口在1/3左右，如果时间再拖延45天，城内就无粮可售了，说明本市粮食缺口很大，同时也证明了本市耕保还没达到42.1842万亩或没有耕种这么多面积，否则不可能缺那么多粮食，该引起政府决策层的重视的关注。实现占补平衡措施，要坚持实行耕地占补平衡与土地开发整理项目挂钩，同时整理面积的新增耕地要让质量也可换算成用地指标，防止开发整理后无人无耕种，造成增加面积不增加粮食，更谈不上增收。因为现在是市场经济时代，农民种粮亏本，成本太高，就不愿意种地，导致大量耕地抛荒。政府应该引导农户加基地工业加工产品。种1斤粮只有1元钱，加工成方便面和饼干可有每斤10元，加工成高档饮料能达到20-30元/斤的价值，这样农户才能增收，加工需要原料，农民才愿意种粮，土地才会有人爱惜，耕地才能安全保护。

科学编制土地利用总体规划推进城市化与保护耕地并举，应摸清存量土地，积极盘活用地。要求市政府制定规定乡镇企事业单位，在尚存土地未利用的情况下，不得使用增量土地，利用存量土地开发建设可优先办理审批手续，否则是助长了在“工业立市”的口号下，大量圈地的出现。目前有一种怪现象，业务部门听政府，而政府听企业家的，结果导致个别企业想要什么地方，要多少，都由那些“圈地家们”说了算，一路开绿灯，导致“规划”成了“鬼话”。无法实现可持续发展，依法行政成了一句空话。

表1                富阳市土地利用统计表

从表1里情况可以看出，富阳市不是用地与供地矛盾，而是一种供地与“圈地”的矛盾，市政府不要忽视这一问题。其次要注意可持续利用规划控制建设开采等方面。例如目前富阳引进了几家建材企业，将上马12条生产线（见表2）

表2

这几条生产线上马可能会对富阳经济暂时拉动，但这几条生产线每年将会吃掉宽200米，高100米，长1000米的山，30-50年富阳会少30万亩山地。那是可怕的数字，可能会导致富春江水流改道，成为第二条黄河，离世的黄公望拿着富春山水图都很难找到东南西北，美丽的山清水秀富春江只能成为历史的记载。子孙后代将永远看不见真正山水。谁来负这个责任？有一位权威人士说，如果按这样用地的速度，50年后不规划用地科了，只要地籍科办一下证就可以了，证明地都“圈”完了。

5．关键是政府更新用的观念

用规划引导高效用地，提高企业的用地效率，关键是政府更新用地观念。上世纪末一些外资和民营企业处于起步阶段，地方政府在招商引资中采取一些优惠措施，吸引外商、民营企业主前来投资开发，以比较多的土地资源换取资金和技术，引进项目，加快发展。在经济发展新阶段，政府还利用老办法解决新问题，只会引起国有资产的严重流失，这种方法民间总结的顺口词：“发了老板，亏了百姓”；“多了数字，少了财政”；“个别升官，大部背债”；“用了今后的钱，断了子孙的路”。政府必须要更新观念，不断提高经济增长的质量和效益，转变土地利用方式，以有限的土地资源最大限度地谋得投资效益。现在国际上流行这样一句话“三流企业出产品、二流企业出技术（专利）、一流企业开发技术出规划”。政府树立用地的质量和效率意识，要克服“保护耕地是阻碍经济发展”、“节约用地就会影响引进项目”等错误认识。企业集约用地不仅可以有效地防止投资者超前用地，而且能有效地控制工业园区开发建设的范围，减少基础设施建设的投入，缓解资金紧缺的矛盾。

完善规划体系，在新的一轮城镇建设规划修编中，不少地方规划超前，规划偏大，城镇建设规划与土地利用规划衔接不上，对此要探索集约合理用地和土地经营新机制，不断完善规划体系。对城镇建设用地要在科学测算城镇化发展水平和人口规模的基础上，按照国家确定的人均用地指标，合理确定建设用地规模，对建设占用耕地，要进行科学预测，合理确定基数，并允许在采用强制性指标的同时，增加一定幅度的调节指标，规划一经批准后，就要严格执行，不能随意更改、变动，防止“圈地”重演。 

                                                           徐巨星